《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。審計(jì)全覆蓋，是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，是審計(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。實(shí)現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的審計(jì)全覆蓋，是提高審計(jì)監(jiān)督層次和水平的有效載體，是推動現(xiàn)代責(zé)任政府職能轉(zhuǎn)變的有力支撐，是推進(jìn)依法治國的重要環(huán)節(jié)。
一、審計(jì)全覆蓋的涵義
概括地說，全覆蓋就是對法定審計(jì)對象和范圍的全面覆蓋。審計(jì)全覆蓋，是指審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行的審計(jì)，做到一定周期內(nèi)對所有審計(jì)對象的全覆蓋。其目的在于從不同角度審視公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，以推動重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為全面推進(jìn)依法治國提供有力支撐。
二、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的路徑
（一）明確審計(jì)目標(biāo)
審計(jì)目標(biāo)規(guī)定了審計(jì)任務(wù)，審計(jì)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度取決于審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)評價。審計(jì)內(nèi)容比較寬泛，是個動態(tài)的概念。目前，應(yīng)將圍繞政策執(zhí)行和決策落實(shí)、全口徑預(yù)算管理、行政運(yùn)行成本、政府性債務(wù)、財(cái)政存量資金以及民生和生態(tài)資金、重大政府投資項(xiàng)目等作為審計(jì)重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注各領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的政策效果、資金效益和管理效率，促進(jìn)規(guī)范運(yùn)行和績效提升。審計(jì)評價應(yīng)與審計(jì)內(nèi)容相適應(yīng)，可以將公共資金的預(yù)算績效管理作為審計(jì)突破口，選擇一定數(shù)量的資金補(bǔ)助項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)評價，推動建立預(yù)算績效管理問責(zé)機(jī)制。
（二）創(chuàng)新審計(jì)管理模式
審計(jì)計(jì)劃管理上，應(yīng)在對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源分布狀況進(jìn)行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，按其類型、運(yùn)用主體來建立項(xiàng)目動態(tài)管理庫，測算審計(jì)工作量，制訂審計(jì)規(guī)劃和年度計(jì)劃。審計(jì)業(yè)務(wù)上，探索以“預(yù)算執(zhí)行、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政府投資”三個類別為平臺，將相關(guān)領(lǐng)域?qū)徲?jì)項(xiàng)目進(jìn)行整合，做到項(xiàng)目同步安排、協(xié)同實(shí)施、成果共享。內(nèi)部管理上，嘗試整合現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，將計(jì)劃管理、業(yè)務(wù)實(shí)施、項(xiàng)目審理和審計(jì)處理等環(huán)節(jié)實(shí)行有效分離、相互制衡、有序運(yùn)轉(zhuǎn)。
（三）整合審計(jì)資源
審計(jì)機(jī)關(guān)在最大限度整合內(nèi)部項(xiàng)目資源和人力資源的基礎(chǔ)上，嘗試創(chuàng)新審計(jì)業(yè)務(wù)開展方式，即在規(guī)范政府購買服務(wù)、建立有效核查機(jī)制的前提下，將審計(jì)業(yè)務(wù)外包給社會中介組織，尋求外部力量支持。對一些常規(guī)內(nèi)容和特殊業(yè)務(wù)領(lǐng)域的審計(jì)，可充分利用社會審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、財(cái)政評審中心、國資監(jiān)管部門的工作成果。其中，對專業(yè)性強(qiáng)的知識領(lǐng)域，可借助外聘專家團(tuán)隊(duì)予以解決；對關(guān)乎民生的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，可嘗試借助媒體等渠道，通過公告等形式獲取線索。
（四）完善審計(jì)方法
審計(jì)技術(shù)手段上，大力推進(jìn)計(jì)算機(jī)技術(shù)與審計(jì)業(yè)務(wù)的深度融合，探索數(shù)字化審計(jì)、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，為審計(jì)全覆蓋提供技術(shù)支撐。審計(jì)方式上，應(yīng)堅(jiān)持以資金運(yùn)行過程為牽引，實(shí)行地稅、財(cái)政“兩上兩下”全方位跟進(jìn)，既結(jié)合地稅“數(shù)據(jù)大集中”、非稅收入收繳等業(yè)務(wù)流程，自下而上跟進(jìn)稅收、非稅收入及其他收入征管全過程的審計(jì)，又結(jié)合財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)、支付系統(tǒng)、賬務(wù)系統(tǒng)等，自上而下跟進(jìn)財(cái)政部門預(yù)算指標(biāo)管理、資金分配、撥付，到預(yù)算單位用款計(jì)劃申請、資金使用，再到具體單位和項(xiàng)目資金核算，到最終資金使用績效全過程的審計(jì)。
三、審計(jì)全覆蓋應(yīng)注意的幾個問題
（一）善于把握審計(jì)總體概念
實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)對重大領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的整體性摸底和系統(tǒng)性評價。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)要在劃分重點(diǎn)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，以審計(jì)項(xiàng)目為依托，以某一領(lǐng)域全覆蓋為支撐，涵蓋審計(jì)對象涉及的所有公共資金、資源運(yùn)行主體和關(guān)聯(lián)單位，對該領(lǐng)域進(jìn)行全面摸底，既要對直接單位進(jìn)行全面審計(jì)，又延伸所有層級的下屬單位，形成全局性評價報告，逐漸實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督職責(zé)范圍內(nèi)的全覆蓋。
（二）合理劃分審計(jì)管轄范圍
會計(jì)核算制度和財(cái)務(wù)報告制度是國家基礎(chǔ)性架構(gòu)的微觀要素，是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋依賴的制度基礎(chǔ)。只有建立國家整體財(cái)務(wù)報告、各級政府財(cái)務(wù)報告，才能更好地確保審計(jì)監(jiān)督不留空白點(diǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)推動建立與企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則相銜接、與國際政府會計(jì)大體類似的公共會計(jì)制度和準(zhǔn)則，涵蓋政府、事業(yè)單位等公共主體，制訂更為明細(xì)的分類標(biāo)準(zhǔn)和核算科目，在公共機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報表中突出體現(xiàn)公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)的隸屬關(guān)系、使用、處置、權(quán)益分配等情況，進(jìn)而構(gòu)建涵蓋全部公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)的國家整體財(cái)務(wù)報告框架。在明確各級政府公共資金、國有資產(chǎn)及國有資源隸屬關(guān)系、權(quán)力責(zé)任基礎(chǔ)上，合理劃分審計(jì)管轄范圍。
（三）增強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目的協(xié)同性
目前，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理正在探索試點(diǎn)，重點(diǎn)劃分國家和省級的審計(jì)事權(quán)尤其重要。為更好地實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在審計(jì)項(xiàng)目安排上有效統(tǒng)籌，制定五年內(nèi)審計(jì)對象全覆蓋的項(xiàng)目計(jì)劃，每年根據(jù)臨時性審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行周期調(diào)整，避免周期內(nèi)重復(fù)審計(jì)，每年都要分析可能存在的審計(jì)盲區(qū)及審計(jì)項(xiàng)目可能存在的空白點(diǎn)。全覆蓋審計(jì)監(jiān)督必然會導(dǎo)致同一審計(jì)機(jī)關(guān)不同年度甚至同一年度內(nèi)不同審計(jì)項(xiàng)目可能涉及同一審計(jì)對象，上下級審計(jì)機(jī)關(guān)不同審計(jì)項(xiàng)目的監(jiān)督也可能涉及同一審計(jì)對象，這就要求增強(qiáng)上下級審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各審計(jì)項(xiàng)目之間、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部審計(jì)項(xiàng)目之間的協(xié)同性，從而形成更合理的審計(jì)計(jì)劃安排，整合審計(jì)機(jī)關(guān)及內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目資源。（王彭生）
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