國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中一個內(nèi)在的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，同時對國家治理起著促進作用。近年來，為應(yīng)對國際金融危機，國家實施積極的財政政策，出臺了一系列宏觀調(diào)控政策措施，尤其是2008年下半年以來，為擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國家多次下達政府投資計劃，全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模在不斷增長。這些投資是否得到高效使用、這些工程建設(shè)項目是否得到順利實施，都直接決定著中央擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施的效果。加強對國家重點投資項目的審計監(jiān)督，對保障國家宏觀調(diào)控政策的落實、促進政策目標(biāo)的實現(xiàn)能夠起到非常積極的作用。本文從投資審計的起源、面臨的困難、工作思路等方面，闡述如何加強對國家重點投資項目的審計監(jiān)督，使得投資審計真正服務(wù)于國家治理，服務(wù)于國家的宏觀政策調(diào)控，融入我國經(jīng)濟發(fā)展的大局
一、投資審計的起源
為加強對國家重點投資項目的審計監(jiān)督，自上世紀(jì)80年代末起，審計機關(guān)就開始對一些大型的交通、電廠等建設(shè)項目開始了預(yù)決算審計，1997年審計署組建了三峽工程審計處常駐三峽工地，對三峽工程建設(shè)和庫區(qū)移民工作進行審計監(jiān)督。近年來，為切實發(fā)揮審計保障國民經(jīng)濟健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，審計機關(guān)關(guān)口前移，圍繞經(jīng)濟治理整頓，對大量停緩建項目進行跟蹤審計，對基建工程進行開工前審計，為服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控發(fā)揮了積極作用。同時，還“跳出工程干審計”，在對一些國家投資的大型水利、電力、公路、鐵路建設(shè)項目開展審計的過程中，堅持預(yù)防與查處并重，監(jiān)督與服務(wù)并重，通過對問題的揭露和對違法犯罪行為的查處，一方面維護經(jīng)濟社會秩序，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，另一方面促進制度的完善、法制的健全和體制的改進。
二、現(xiàn)行審計體制下開展投資審計面臨的困難和問題
審計機關(guān)通過開展投資審計為國家節(jié)約了大量財政資金，查處了一批工程建設(shè)領(lǐng)域的違法犯罪分子，從體制、機制、制度和管理層面，給黨中央國務(wù)院提出了許多有針對性的建議，為保證國民經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展、維護國家經(jīng)濟安全做出了重要貢獻，有力促進了國家治理。但是，受現(xiàn)行審計體制等因素的制約，開展投資審計仍面臨許多困難。
一是現(xiàn)行的審計體制不利于審計機關(guān)充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用。審計最本質(zhì)的屬性就是獨立性，但當(dāng)前我國的審計體制是行政型審計體制，審計機關(guān)是政府的一個職能部門，地位并不獨立。目前在開展投資審計時，受審計體制的約束，大多是重項目審計，輕決策審計，不重視對政府的重大投資決策和重大投資行為的合理性進行分析評價，處理起來也是只治標(biāo)不治本。
二是審計機關(guān)的法律地位不高，審計執(zhí)法手段有限，影響了審計效果。在開展投資審計時審計人員經(jīng)常發(fā)現(xiàn)并揭露招投標(biāo)不規(guī)范、工程轉(zhuǎn)分包等問題，但由于審計機關(guān)對有關(guān)當(dāng)事人、有關(guān)責(zé)任單位都沒有有效的處理手段，以至于這些問題在工程建設(shè)領(lǐng)域見怪不怪，屢查屢犯，得不到有效糾正。
三是審計力量和人員素質(zhì)的缺陷，也影響了審計執(zhí)法質(zhì)量。根據(jù)審計署的統(tǒng)一部署安排，每年對一些重點行業(yè)、重點項目開展投資審計，這些國家重點建設(shè)項目資金量大，建設(shè)工期長，分布地域廣，涉及各行各業(yè)不同領(lǐng)域，且參與建設(shè)的單位數(shù)量多、分散，要審深審?fù)感枰肆蜁r間的雙重保障。但受時間限制，加上審計人員數(shù)量少，專業(yè)技術(shù)不強，綜合宏觀分析能力欠缺，在開展投資審計時，無論從資金的角度，還是項目的角度，覆蓋面都偏小，有些重點資金、重點項目沒有得到有效監(jiān)督，政府投資行為也沒有得到科學(xué)合理的評價和判斷。
三、投資審計的思路
作為政府審計機關(guān)，要充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用，全力服務(wù)國家治理，就應(yīng)立足大局著眼宏觀，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，貫穿擴大內(nèi)需保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線，結(jié)合開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作，著力揭露和查處投資領(lǐng)域中的突出問題和重大違法違規(guī)問題，促進投融資體制的改革和制度的完善，促進中央各項政策措施落實到位，努力發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會安全運行的“免疫系統(tǒng)”功能，服務(wù)于國家治理。
（一）以揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪線索為重點，加大對工程建設(shè)領(lǐng)域的審計監(jiān)督力度。近年來，工程建設(shè)領(lǐng)域一直是腐敗現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域之一，違法違紀(jì)案件時有發(fā)生。因此應(yīng)緊密結(jié)合審計工作，在各行業(yè)審計中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作，推進從源頭上防治腐敗工作，促進工程建設(shè)高效、安全、廉潔運行。
（二）以促進投融資體制改革和制度完善為中心，積極發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用。在查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪線索的同時，應(yīng)始終關(guān)注現(xiàn)行的投融資體制改革中出現(xiàn)的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，綜合分析問題成因，從體制、制度層面提出建議，努力發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。關(guān)注機制、體制的問題，發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，說易行難，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變觀念，樹立科學(xué)的審計理念。如在審計中應(yīng)著眼于解決被審計單位存在的問題，促進其可持續(xù)發(fā)展，而不僅僅為了出成績而進行簡單處理上報。
（三）以資金使用效益和社會綜合效益為主線，全力推進績效審計。在投資審計中開展績效審計是全面推進績效審計的主要渠道和重要手段。審計中，應(yīng)著力對政府責(zé)任和公共資源管理的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行監(jiān)督和評價，可以從三個方面開展績效審計。一是選取部分國家重點建設(shè)項目，在總體上對其經(jīng)濟效益情況進行分析評價。二是圍繞國家重點建設(shè)項目的投資成本和運營效益開展績效審計。如在對電力建設(shè)等國家重點建設(shè)項目的審計中，應(yīng)以資金流向為主線向承包單位延伸審計，在查處重大違法違規(guī)問題的同時，關(guān)注項目立項及管理、資金使用、建設(shè)成本、運營效益等方面的問題，圍繞建設(shè)項目的投資成本和預(yù)期效益開展績效審計，重點審查建設(shè)項目決策、管理的科學(xué)性，揭露因決策失誤、管理不善造成的損失浪費問題。三是圍繞政府自身管理的效率性和效果性開展績效審計。如通過關(guān)注政府責(zé)任履行情況和政府績效，揭露政府及有關(guān)部門自身管理方面存在的不足和績效缺陷，深入分析原因，提出建議，促進政府不斷改進管理，加強自身建設(shè)和提高績效，建立問責(zé)機制，建設(shè)責(zé)任政府，為推動民主化進程和深化政治體制改革發(fā)揮了積極的作用。
（四）以維護群眾權(quán)益、促進整改為目的，充分發(fā)揮審計建設(shè)性作用。審計監(jiān)督是手段，服務(wù)是目的?！氨O(jiān)”就是要查處和揭露，要評價和揭示；“督”就是要服務(wù)，要促進整改、促進各方面規(guī)范。只有兩者并重，才能通過對問題的揭露來維護經(jīng)濟社會秩序，保護人民群眾的切身利益。在審計的過程中，一方面應(yīng)重點揭露侵占人民群眾根本利益的問題，如在工程建設(shè)項目審計中重點關(guān)注征地拆遷資金的補償情況，注意揭露單位或個人擠占、侵占、挪用、截留征地拆遷補償資金的問題，維護失地農(nóng)民的切身利益；另一方面，本著“一審二幫三促進”的原則，及時與被審計單位通報問題，交換意見，分析原因，督促其整改。（李衛(wèi)鋒）
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