劉家義審計長指出，國家治理是指對國家和社會的控制、管理和服務(wù)，而國家審計作為國家治理的重要組成分，本質(zhì)是國家治理系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，對完善國家治理具有重要作用。審計長關(guān)于“國家審計與國家治理”科學(xué)論斷的提出，為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界高度重視并加以廣泛的討論。然而，筆者對在這些汗牛充棟的討論文獻(xiàn)進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，人們對“國家審計通過什么樣的特殊機(jī)制參與、介入對國家的治理，從而最終推動國家治理的完善”這一基本理論問題，普遍缺乏足夠的關(guān)注，目前也未見系統(tǒng)的理論研究成果以及令人信服的結(jié)論。鑒于此，筆者不揣淺陋，在前人研究的基礎(chǔ)上，擬從國家審計完善國家治理的機(jī)制為切入點(diǎn)展開進(jìn)一步的分析討論，期以拋磚引玉，引發(fā)大家更多的思考。
一、受托責(zé)任理論
受托責(zé)任理論認(rèn)為，審計作為一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動，因受托責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并伴隨著受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展。根據(jù)該理論，在國家審計的諸多關(guān)系中，至少包括兩種關(guān)系，即審計關(guān)系與受托責(zé)任關(guān)系（如圖1所示）。其中，審計關(guān)系是指審計授權(quán)人、被審計人、審計機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，受托責(zé)任關(guān)系是指審計授權(quán)人與被審計機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。由于資源占有人占有的資源數(shù)量巨大，以致自身無法有效經(jīng)營管理這些資源，故將資源委托給他人經(jīng)營，形成受托責(zé)任關(guān)系。資源受托他人后，資源占有人需要對受托人的經(jīng)營管理情況進(jìn)行有效監(jiān)督，而受托人也需要向委托人證明自己實(shí)施了有效的管理與使用，以解脫自身的受托責(zé)任，這就客觀上需要一個具有獨(dú)立身份的第三者加以檢查和評價。審計機(jī)關(guān)恰好獨(dú)立于受托責(zé)任關(guān)系雙方當(dāng)事人，又具備應(yīng)有的專業(yè)技能，因而可以對受托人履行責(zé)任情況進(jìn)行客觀公正的檢查監(jiān)督。
由此可見，依照受托責(zé)任理論，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)審計授權(quán)人（如納稅人）的授權(quán)，獨(dú)立檢查監(jiān)督對被審計人（如財政資金或公共資源的管理者、使用者）的受托責(zé)任，并將檢查結(jié)果向?qū)徲嬍跈?quán)人進(jìn)行報告，披露受托責(zé)任的履行情況，以此完善國家的治理。從這個意義上說，作為國家治理重要組成部分的國家審計，要實(shí)現(xiàn)授權(quán)人賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是信息披露。
圖1 受托責(zé)任理論下的國家審計
二、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論
信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，委托代理關(guān)系中的委托人與代理人都是理性而自私的，他們都追求自身利益的最大化，代理人有著與委托人不同的利益，因此會采取一些能使自身利益最大化而損害委托人利益的行為。可以說，“委托一代理”模型下的決策各方行為，在發(fā)生相互影響時存在著不對稱的信息（如圖2所示）。代理人通常比委托人擁有更多的信息，故委托人很難監(jiān)督代理人并保證代理人的行動符合委托人的利益。委托人試圖使具有信息優(yōu)勢的代理人按照委托人的利益選擇行動，但委托人不能直接觀察到代理人選擇了什么行動，信息不對稱會引起道德風(fēng)險問題。因此，委托人必須解決的是，根據(jù)他所能收集到的信息來獎勵或懲罰代理人，以激勵代理人選擇對委托人最有利的行動，也就是選擇一個可行的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其最大化的期望效用。
由此可見，依照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，審計機(jī)關(guān)接受委托人（如納稅人）授權(quán)，獨(dú)立收集代理人（如政府）的信息（如管理、使用財政資金或公共資源的信息），并將反饋的信息向委托人進(jìn)行披露，改變委托人與代理人之間的信息不對稱狀況，從而為委托人獎勵或懲罰代理人提供依據(jù)。從這個意義上說，作為國家治理重要組成部分的國家審計，要實(shí)現(xiàn)委托人賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是信息披露。
圖2 信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論下的國家審計
三、社會契約理論
社會契約理論認(rèn)為，自然狀態(tài)下的人們在自然法的指引下，在平等的基礎(chǔ)上自愿締結(jié)契約，讓渡自己部分或全部的自然權(quán)利，通過制定法律，建立國家和政府，擺脫了盡管自由卻充滿恐懼和經(jīng)常危險的自然狀態(tài)，進(jìn)入了政治社會。政府必須按社會全體成員或他們的代表所共同同意的規(guī)定來行使，誠如盧梭所言：“公共力量就必須有一個適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動……政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人?！薄靶姓?quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們?！睘榉乐拐畽?quán)力對個人權(quán)利造成損害，人民在訂立權(quán)利讓渡契約——憲法規(guī)則時，就會設(shè)置各種監(jiān)督和限制政府權(quán)力的制度安排。
由此可見，根據(jù)社會契約理論，國家機(jī)關(guān)的權(quán)力來源于公民權(quán)利，“國家機(jī)關(guān)所掌握的資源實(shí)質(zhì)上是人民的共同財產(chǎn)，其中當(dāng)然包括政府的相關(guān)信息?！惫褚爰皶r的了解自己委托的政治代理人——政府的工作情況，對其行為尤其是經(jīng)濟(jì)行為的真實(shí)、合法與效益做出判斷，并在此基礎(chǔ)上充分的參政、議政與監(jiān)督，就必須對政府的相關(guān)信息充分的知情。作為限制政府權(quán)力、維護(hù)公民知情權(quán)的重要制度安排之一，國家審計成為保障公民參政議政、監(jiān)督信息資源占強(qiáng)勢地位的政府的一件利器。從這個意義上說，作為國家治理重要組成部分的國家審計，要實(shí)現(xiàn)其被公民賦予的功能，其基礎(chǔ)機(jī)制就是信息披露（如圖3所示）。
圖3 社會契約理論下的國家審計
四、結(jié)論
上文對受托責(zé)任、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會契約論等理論的分析表明，從理論上說，信息披露是國家審計得以成為推動國家治理完善的基礎(chǔ)機(jī)制。換言之，通過信息披露的間接方式為公眾提供政府及其他公營單位對公共財產(chǎn)管理、使用的真實(shí)、合法、效益等信息，而非直接對經(jīng)濟(jì)社會活動進(jìn)行宏觀調(diào)控或微觀管理，是國家審計實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的獨(dú)特之處。（胡貴安）
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