審計因受托責任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，因受托責任的發(fā)展而發(fā)展。公共受托責任的本質(zhì)在于權(quán)力的公共性，也決定了國家審計的職能定位，確保政府有效履責是國家審計發(fā)揮促進完善國家治理作用的重要途徑。
一、公共受托責任與國家審計
受托責任關(guān)系中，委托人和代理人因目標的部分不一致性和信息的不對稱性，導致了代理人的道德風險和逆向選擇。審計作為獨立的第三方，對代理人的履行情況進行獨立、客觀、公正的審查評價，使這種受托關(guān)系得以維系。因此，受托關(guān)系是審計產(chǎn)生的前提條件，是推動審計發(fā)展的根本力量。楊時展教授曾提出“審計因受托責任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責任的發(fā)展而發(fā)展”。
公共受托責任區(qū)別與其他受托責任的本質(zhì)在于權(quán)力的公共性。美國審計總署認為：公共受托責任就是指受托管理并有權(quán)使用公共資源的機構(gòu)向社會公眾說明其全部活動情況的義務。最高審計機關(guān)亞洲組織認為：公共受托責任是指受托管理公共資源的機構(gòu)報告管理這些資源及其有關(guān)的規(guī)劃、控制、財務的責任。在政府職能的實現(xiàn)過程中，委托人（國家立法機構(gòu)或全體公民、選民等）賦予代理人（政府、官員等）管理國家公共事務的權(quán)力，同時對公共受托責任產(chǎn)生需求，一方面是希望檢查政治權(quán)力的執(zhí)行，使權(quán)力濫用最小化，另一方面保證政府運作的有效性和高效率。由此，專門對政府或官員公共受托責任的履行情況進行審查監(jiān)督是成為必然，也成為必要，國家審計由此產(chǎn)生，公共受托責任成為國家審計的出發(fā)點和落腳點。
二、公共受托責任視角下的國家審計職能定位
公共受托責任經(jīng)歷了受托財務責任、受托管理責任和受托社會責任三種不同形態(tài)，國家審計的職能定位也在不斷發(fā)展。在受托財務責任階段，委托人關(guān)注公共資源的使用是否遵循立法程序，關(guān)注政府在財務事項方面是否遵循了合法性和合規(guī)性，國家審計以經(jīng)濟監(jiān)督為主，審計目標包括合法性、合規(guī)性和真實性。在受托管理責任階段，委托人對公共資源績效的評價遠遠超出受托財務責任的范圍，國家審計以經(jīng)濟控制為主，審計目標轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟性、效率性和效果性。在受托社會責任階段，委托人越來越關(guān)注由經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)的諸如生態(tài)環(huán)境惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理等環(huán)境、經(jīng)濟、社會等問題，也要求政府能夠防范、發(fā)現(xiàn)和解決這些問題，國家審計轉(zhuǎn)變?yōu)樽R別經(jīng)濟發(fā)展中面臨的風險，審計目標是維護國家安全。
現(xiàn)代各國國家審計的實踐也證實，國家審計已發(fā)展為以查核相關(guān)資料為主要手段，以監(jiān)督財政財務收支及其相關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益情況為主要內(nèi)容，以審計查實的數(shù)據(jù)和事實為依據(jù)，重點對國家經(jīng)濟社會運行狀況進行獨立的監(jiān)督，對公共權(quán)力機構(gòu)行使權(quán)力的效率、效果和效益進行評估，對有關(guān)機構(gòu)和個人履行職責的守法守紀守規(guī)盡責進行評價，維護國家經(jīng)濟安全、推進民主法治、促進廉政建設(shè)、保障科學發(fā)展和人民利益。
2008年3月，劉家義審計長在中國審計學會五屆三次理事會上闡述了審計作為國家經(jīng)濟社會運行“免疫系統(tǒng)”的重要觀點，指出審計本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，把審計上升到了維護國家安全的高度。2011年7月，劉家義審計長在中國審計學會第三次理事論壇上提出，“在國家治理中，國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國家治理的重要組成部分”。國家審計從簡單的經(jīng)濟監(jiān)督逐漸發(fā)展到國家治理的工具、國家經(jīng)濟社會運行“免疫系統(tǒng)”和國家治理重要組成部分的政治高度，發(fā)揮的作用也從經(jīng)濟監(jiān)督擴展到預防、揭示、抵御等多個層面。
三、確保政府有效履責是國家審計發(fā)揮促進完善國家治理作用的重要途徑
在現(xiàn)代社會中，政府接受人民的委托進行國家治理。從國家審計制度安排看，國家審計促進完善國家治理的重要途徑就是要確保政府有效地履行其公共受托責任。為適應推動民主法治、完善國家治理的要求，國家審計應將政府責任作為重要的審計內(nèi)容，不斷拓展審計領(lǐng)域、深化審計內(nèi)容，將審計工作的范圍從財政財務收支的真實合法性，逐步擴展到政府活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，再進一步擴展到國家治理的安全性、可持續(xù)性和公平性等，在合理界定政府、有關(guān)部門以及被審計對象責任的基礎(chǔ)上，對其履行責任的情況開展專業(yè)、規(guī)范、有權(quán)威性的評價，從而抓住國家治理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有助于切實推動國家治理的不斷完善和改進。
一是充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用，保障政府依法正確履責。近年來，審計監(jiān)督逐步從預算資金的收入環(huán)節(jié)，向規(guī)范支出和提高財政資金使用效益方面拓展，通過揭示和反映體制、機制、制度方面的問題，逐步實現(xiàn)了從簡單的查錯糾弊向促進規(guī)范預算行為、提高財政管理水平，為加強宏觀經(jīng)濟管理和深化財政體制改革服務的轉(zhuǎn)變，有效促進政府部門依法理財、依法行政，保障政府部門正確履行職責。
二是充分發(fā)揮國家審計的評價作用，考察政府履責的效益性。效益審計是評價政府工作的有效途徑，也是公民對政府部門履責的更高要求。在監(jiān)督政府部門正確履責的基礎(chǔ)上，對政府履責的效益和效果進行審核和評價，關(guān)注政府責任的履行情況，關(guān)注審計整改情況，關(guān)注審計后的責任追究情況，推進責任政府、法治政府的建立，才能真正促進國民經(jīng)濟迅速、健康發(fā)展，不斷完善國家治理。
三是推進審計結(jié)果公開，推動公民知情權(quán)和參與國家治理。審計的公開透明，尤其是審計公告，不僅提升了審計權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對推動公民知情權(quán)和參與國家治理起到了難以估量的作用。伴隨著民主法治建設(shè)的推進，國家審計機關(guān)逐步完善了審計結(jié)果公告和審計信息發(fā)布制度。通過審計結(jié)果公告和審計機關(guān)與媒體的合作，不僅促進了審計整改和落實責任，增強被審計單位的責任和績效意識，更重要的是，還推動了政府的行政公開和透明，推動民眾在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)的落實，為民眾了解政府職責履行情況、參與國家治理提供了重要條件。（韓翠）
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