【按】2011年9月22日，中國審計學會與審計署審計科研所在北京聯(lián)合召開了“國家審計與國家治理”專題研討會。現(xiàn)將研討會上的專題發(fā)言和研討發(fā)言內(nèi)容予以摘登，供參閱。
一、專題發(fā)言的主要觀點
兩位公共管理研究專家的專題發(fā)言為研討國家審計與國家治理這一重要理論開闊了思路，提供了啟示。
北京大學徐湘林教授認為：國家治理是一個結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)，是國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)對社會實施控制和管理的過程，其目的在于維護政治秩序和保障政府能夠持續(xù)地對社會資源進行權(quán)威性的分配。 改革開放以來我國政治經(jīng)濟體制改革已逐漸形成國家治理結(jié)構(gòu)性維穩(wěn)和政治經(jīng)濟體制適應(yīng)性變革的、發(fā)展性國家轉(zhuǎn)型的獨特模式。 面對持續(xù)的轉(zhuǎn)型危機挑戰(zhàn)，要實現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)穩(wěn)妥性的變革，我國體制改革必須從“六個方面”推進：在繼承和改造中重建大眾認同的開放的核心價值體系；通過政治體制改革和民主法治建設(shè)重組權(quán)威的決策系統(tǒng)；通過行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府和建立問責制，重建公眾信任的有效的政府行政執(zhí)行體制；加強社會協(xié)商機制，培育和促進各類民間團體的發(fā)展和自律，逐步建立社會有序的政治參與和良性的政治互動；完善國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的決策體制，調(diào)整政府干預(yù)和市場運行之間的關(guān)系，維持和促進經(jīng)濟可持續(xù)增長；完善社會再分配體制和社會福利保障體系。
中山大學馬駿教授認為：在國家能力與政治問責這兩個關(guān)于現(xiàn)代國家建設(shè)的維度中，財政問題都是處于核心位置。其中國家能力包括了國家汲取和使用財政資源的內(nèi)容；政治問責則只有與財政問責聯(lián)系在一起，才能具有實質(zhì)性內(nèi)容。因此，治國即理財，是“為天下人理天下之財”，通過預(yù)算制度積極主動地約束政府對權(quán)力的使用。目前我國初步形成了官僚問責（即政府內(nèi)部的預(yù)算控制基礎(chǔ)上建立起來的每個部門對政府首腦負責）、水平問責（即權(quán)力相等或者大致相等的國家機關(guān)之間的互相監(jiān)督與制約，包括人大的預(yù)算監(jiān)督、國家層面的審計監(jiān)督等）和社會問責（即公民參與預(yù)算，讓公民社會介入到監(jiān)督公共資金的使用中來）這3種財政問責機制。實現(xiàn)績效預(yù)算是我國預(yù)算改革的方向，最終結(jié)合控制與績效，建立起以部門為基礎(chǔ)的財政問責體系。
二、研討的主要內(nèi)容和觀點
（一）關(guān)于提出國家審計與國家治理這一論述的重要意義。
大家一致認為，這一論述（提法、命題、論斷）是對國家審計本質(zhì)認識的進一步深化和發(fā)展，具有十分重要的理論和實踐意義。
中國人民大學耿建新教授認為，這種提法從理論上看，對國家審計有正本清源的重要作用；從實踐上看，豐富了國家審計的審計依據(jù)。
云南財經(jīng)大學朱錦余教授認為，將國家審計置于國家治理這個大系統(tǒng)來認識其本質(zhì)，突破了在審計子系統(tǒng)中探討審計的思想與理念的局限，是對國家審計本質(zhì)認識的重大提升與突破。
北京交通大學張立民教授認為，命題為解釋國家審計在現(xiàn)代社會中的定位提供了理論分析的視角，為合理確定和拓展國家審計的邊界奠定了理論基礎(chǔ)，為深入分析國家審計起源與發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律拓展了視野。
南京審計學院尹平教授認為，國家治理與國家審計關(guān)系的理論定位不是理論創(chuàng)造與創(chuàng)新，而是對國家審計本質(zhì)的回歸，是對國家審計更全面、科學、精準的表述，提高了國家審計的戰(zhàn)略視野和戰(zhàn)略定位。
中南財經(jīng)政法大學張龍平教授認為，命題不僅確立了國家審計戰(zhàn)略定位，提高了國家審計的宏觀視角，更描述了國家審計的性質(zhì)與特征，概述了國家審計運行的基本規(guī)律，具有普適性，是中國特色國家審計理論體系的重要理論基礎(chǔ)。
西北大學馮均科教授認為，從國家治理視角構(gòu)建國家審計制度是基于民主政治理念的新思維，其理論意義表現(xiàn)為可以形成對主流審計動因理論——受托責任理論的新注解，為國家審計的未來發(fā)展提供了戰(zhàn)略基礎(chǔ)。
山西財經(jīng)大學吳秋生教授認為，論斷是對國家審計本質(zhì)更高層次的認識，是對國家審計地位更準確的把握，是對國家審計功能的積極拓展，有利于正確解釋國家審計產(chǎn)生和發(fā)展的動因，有利于更充分地發(fā)揮國家審計的作用，有利于與時俱進地推進國家審計的發(fā)展。
蘭州大學楊肅昌教授認為，論述以國家治理公用權(quán)力的配置與運用為基礎(chǔ)揭示了國家審計本質(zhì)，是審計學與政治學高度結(jié)合的結(jié)果。
中山大學譚勁松教授認為，命題是在2008年提出的“審計是保障經(jīng)濟社會健康運行的‘免疫系統(tǒng)’”重要觀點基礎(chǔ)上的提升，空間上從“經(jīng)濟社會”飛躍到了“政治經(jīng)濟社會”，內(nèi)容上從“免疫系統(tǒng)”飛躍到了“整個國家治理的一部分”。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學付磊教授認為，論斷清楚地回答了國家審計在國家治理中的職能，指明了國家審計的實質(zhì)，是對國家審計的一種新認識。
（二）關(guān)于國家審計與國家治理的關(guān)系。
對國家審計在國家治理中的定位，主要有7種提法：
1．國家治理系統(tǒng)包括決策、執(zhí)行和監(jiān)控系統(tǒng)，國家審計屬于國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)。
2．國家審計是國家治理“免疫系統(tǒng)”中的組成部分或一個子系統(tǒng)。
3．國家審計是國家治理的有效工具。
4．國家審計是國家治理的有效手段，是國家治理中的權(quán)力制衡中的一個重要環(huán)節(jié)。
5．國家審計是保障各方關(guān)系人利益的基石，是國家維護社會經(jīng)濟秩序的手段，是國家用權(quán)力制衡權(quán)力的有力武器。
6．國家審計與國家治理存在著與生俱來的內(nèi)在聯(lián)系。
7．國家審計既是國家治理“戰(zhàn)略”的重要組成部分，更是國家治理“戰(zhàn)略”的監(jiān)督、促成和實現(xiàn)力量。
（三）關(guān)于國家審計在國家治理中的作用。
大家一致認為，國家審計能夠在國家治理中發(fā)揮不可替代的作用。
南京審計學院尹平教授認為，國家審計在國家治理中能夠發(fā)揮免疫系統(tǒng)的預(yù)防、監(jiān)控、抵御、平衡和修復(fù)等重要職能作用。
大連出版社劉明輝教授認為，國家審計能夠解決國家治理中信息不對稱問題，是實施權(quán)力制衡權(quán)力的制度安排。
西北大學馮均科教授認為，國家審計能夠強化對政府部門的約束，為吏治提供重要手段，為完善國家立法提供建議，為經(jīng)濟體制和政治體制改革提供參考意見。
南京大學李明輝教授認為，國家審計能夠提高財政透明度，提高政府績效，促進政府履行受托責任，提高經(jīng)濟穩(wěn)健性，促進民主與法治，提高政府在公眾中的公信度。
軍事經(jīng)濟學院肖文八教授認為，從博弈論的角度看，國家治理中存在著許多矛盾與沖突，如政府與社會、政治與經(jīng)濟、安全與發(fā)展等。國家審計能夠在國家治理各種矛盾與沖突中起到協(xié)調(diào)、緩和、化對抗為雙贏的作用，完善國家治理系統(tǒng)。
天津財經(jīng)大學韓傳模教授認為，政府各部門履行著國家治理的各種職責。從權(quán)利的制衡和監(jiān)督視角看，國家審計是對政府各部門的監(jiān)督，因此與司法機關(guān)和行政監(jiān)察類似，是對參與國家治理的各部門的再治理。
北京大學王立彥教授認為，根據(jù)17世紀英國哲學家約翰?洛克的國家理論，審計制度是國家的組成部分，審計機關(guān)代表國家和全體人民的利益，將政府看作被審計客體，針對各級政府支配和使用公民納稅形成的國家財力的合規(guī)性、有效性，以及國有資產(chǎn)運營和使用實施審計監(jiān)督，并予以披露報告，對全體人民負責。
廈門大學陳漢文教授認為，國家審計通過對被審計單位內(nèi)部控制的評價，完善公共機構(gòu)的內(nèi)部組織制度設(shè)計；通過對財政收支和預(yù)算審計，審查政府是否按照憲政規(guī)則征稅，征稅資金的使用是否符合公眾要求，推進民主憲政和法制；通過審計結(jié)果的公告制度，完善整改追蹤制度，使公民從知政向議政、參政發(fā)展，有助于公民意識的形成。
（四）關(guān)于國家審計與國家治理的論述對審計實踐的新要求。
論述對審計實踐有著直接的指導作用，從更高層次提出了新要求。
對外經(jīng)貿(mào)大學葉陳剛教授認為，要求牢固樹立科學審計理念，在更高層次上發(fā)揮審計監(jiān)督作用，不斷提升服務(wù)國家治理的水平和績效。要求擴大和加強國家審計人員隊伍與力量，加強國家審計質(zhì)量控制，提高國家審計處理的權(quán)威性與強制性，以完善國家治理結(jié)構(gòu)與機制。
北京交通大學張立民教授認為，要求轉(zhuǎn)變審計觀念，樹立審計的目的在于完善治理而并非僅僅懲處違法違規(guī)的組織、個人，以檢查財政財務(wù)收支行為的合法性和真實性為著力點，將財政收支產(chǎn)生的社會效果作為審計評價的重點和落腳點，通過財政收支活動看到背后的經(jīng)濟關(guān)系與經(jīng)濟利益，注重從體制、機制、制度以及政策層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，促進政策、法律、制度的落實和完善。
西北大學馮均科教授認為，要求更多的關(guān)注民生領(lǐng)域（如財政補助和價格管制、教育機構(gòu)收費、公共設(shè)施建設(shè)資金的來源和支出等）、高層官員腐敗、對政府財政的監(jiān)督（如“三公支出”的真實性與完整性），以及重大危機（如國家經(jīng)濟安全、地方政府債務(wù)危機）事件的預(yù)警機制建設(shè)，為國家政治、經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展提供制度上的保障。
上海財經(jīng)大學尤家榮教授認為，要求對更廣、更深層面進行審計，擴大審計的深度和范圍（如對海外投資、對政府“三公”經(jīng)費等），參與重大決策和事項的事前審計（如對巨額外匯儲備使用的論證、資本市場發(fā)展的論證等）。
中國人民大學宋常教授認為，要求調(diào)整國家審計工作重點、拓展新的審計領(lǐng)域，確立新的戰(zhàn)略目標和任務(wù)。通過審計，督促被審計單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，規(guī)范政府的行政行為，促進財政資金的節(jié)約有效使用，促進建設(shè)廉潔高效的政府。
西南財經(jīng)大學蔡春教授認為，要求在進一步深化經(jīng)濟責任審計的同時，探索制度合理性審計、政策執(zhí)行效果審計、預(yù)算執(zhí)行效果審計、公權(quán)腐敗審計等。
云南財經(jīng)大學朱錦余教授認為，現(xiàn)行的國家審計實踐在不同程度上已體現(xiàn)出國家善治的理念：從完善國家體制機制的高度來評價審計對象、提出審計建議，體現(xiàn)了“法治”；公告國家審計結(jié)果體現(xiàn)了“保障公民知情權(quán)”和“公民參與”。國家審計與國家治理命題要求，未來審計項目立項、審計內(nèi)容和重點選擇、審計意見和建議提出，都要從國家善治的高度來完善與提升。國家審計的現(xiàn)實邊界的確定除了應(yīng)該考慮以上的內(nèi)容，還取決于國家審計人力資源以及專業(yè)勝任能力等。
福州大學胡繼榮教授認為，要求促成建立包括法律、反腐、問責、信息透明、民生、可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)指標的國家治理作用評價體系，使國家審計在國家治理中發(fā)揮的作用得以體現(xiàn)。
（五）關(guān)于需要進一步研究的問題。
1．國家審計與國家治理內(nèi)在關(guān)系。包括國家審計與國家治理關(guān)系的理論基礎(chǔ)、國家審計與國家治理、與組成國家治理的各個部分的互動機制，以及國家審計與國家治理內(nèi)在關(guān)系的歷史規(guī)律等。
2．國家審計參與國家治理的方式與路徑。如國家審計的國家治理責任、國家審計治理邊界的合理界定、國家審計的成本與預(yù)算約束、國家審計的效率和實施效果、完善審計公告制度等。
3．改革創(chuàng)新國家審計管理體制。如中央政府審計與地方政府審計的關(guān)系、國家審計機構(gòu)與國家運行機構(gòu)的關(guān)系。
4．國家審計人才培養(yǎng)。如國家審計人員審計能力培訓、國家審計人才的培養(yǎng)、結(jié)構(gòu)和教育體系。
5．各國的國家審計比較。
|
