今年6月，審計(jì)署向全國(guó)人大常委會(huì)提交的審計(jì)報(bào)告中，可能會(huì)有這樣一部分內(nèi)容：過(guò)去10年間，我國(guó)投資600多億元對(duì)7000多座病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固，這些錢(qián)究竟花得怎么樣？維修資金有沒(méi)有被擠占挪用？維修項(xiàng)目是否存在豆腐渣工程？地方有沒(méi)有借機(jī)套取國(guó)家投入？
為了回答這些問(wèn)題，由審計(jì)署18個(gè)特派辦調(diào)派的210名審計(jì)人員目前正在18個(gè)水庫(kù)分布較多的省份進(jìn)行審計(jì)，400多座維修后的水庫(kù)面臨抽查“體檢”。
審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司司長(zhǎng)潘曉軍介紹，與以往不同，此次審計(jì)人員不僅要翻賬本，還聘請(qǐng)了近300名水利建設(shè)方面的專(zhuān)家?guī)椭谒畮?kù)現(xiàn)場(chǎng)核查工程質(zhì)量。
據(jù)悉，這也是審計(jì)署對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)多年來(lái)，第一次大規(guī)模地從傳統(tǒng)的賬本審計(jì)、資料審計(jì)延伸到了工程實(shí)體質(zhì)量審計(jì)。
病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程審計(jì)，其實(shí)是溫家寶總理在2008年初點(diǎn)的題，與審計(jì)署以往工程投資審計(jì)動(dòng)輒過(guò)百億元的項(xiàng)目相比，每個(gè)水庫(kù)幾百萬(wàn)元的維修費(fèi)用只能算小兒科。可是因?yàn)橐坏┧畮?kù)出現(xiàn)潰壩倒堤就危及下游老百姓的安全，所以審計(jì)署專(zhuān)門(mén)為病險(xiǎn)水庫(kù)審計(jì)設(shè)計(jì)了“費(fèi)時(shí)耗力”的“現(xiàn)場(chǎng)實(shí)體審計(jì)”的環(huán)節(jié)，確保水庫(kù)沒(méi)有豆腐渣工程。
瞞天過(guò)海的伎倆被戳穿
福建省泉州市永春縣五一水庫(kù)的負(fù)責(zé)人壓根兒想不到，2007年就已經(jīng)完工的維修工程中隱藏的貓兒膩還是被審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)了。
五一水庫(kù)是1974年修建的一座集灌溉、防洪、發(fā)電功能為一體的水庫(kù)，由于年久失修，壩的主體已經(jīng)有了裂縫，開(kāi)始滲漏，還多次出現(xiàn)滑坡。2006年，五一水庫(kù)進(jìn)入維修名單，維修資金由兩部分組成，中央出資367萬(wàn)元，地方省、市、縣配套500多萬(wàn)元。
通常，出現(xiàn)滲漏的水庫(kù)的除險(xiǎn)加固方案就是對(duì)出現(xiàn)滲漏的主壩和副壩進(jìn)行灌漿。負(fù)責(zé)福建省水庫(kù)維修審計(jì)的審計(jì)署深圳特派辦固定資產(chǎn)投資處處長(zhǎng)郝士坤介紹說(shuō)，對(duì)這類(lèi)水庫(kù)的實(shí)體審計(jì)，主要是核查該灌漿的地方是否都灌了，灌漿的水泥標(biāo)號(hào)是不是達(dá)到了設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，甚至要挖開(kāi)看看灌漿的密度夠不夠。比如，設(shè)計(jì)要求每隔25厘米要打一個(gè)孔灌漿，審計(jì)時(shí)就要測(cè)量每?jī)蓚€(gè)孔之間的距離夠不夠25厘米。
今年初，審計(jì)組進(jìn)駐五一水庫(kù)。水庫(kù)方面提供了滿滿幾箱資料，有賬本，也有工程圖紙，還有施工、監(jiān)理的原始記錄。審計(jì)組的5位成員足足看了一個(gè)星期，表面上一切似乎都很完美，可一份資料里的一句話引起審計(jì)組成員的注意。
審計(jì)人員康偉介紹，設(shè)計(jì)報(bào)告中有一項(xiàng)變更，提到由于副壩的地基較好，灌漿是灌不進(jìn)去的，不需要灌漿也能保證水庫(kù)安全。但在對(duì)照相應(yīng)的財(cái)務(wù)、施工、監(jiān)理報(bào)告后卻發(fā)現(xiàn)，有一整套完整的資料能證明副壩是經(jīng)過(guò)灌漿維修的，甚至還有水庫(kù)方支付給施工方70多萬(wàn)元的資金憑證。
錢(qián)有沒(méi)有花在副壩上？康偉說(shuō)，帶著這個(gè)疑問(wèn)，他們要求水庫(kù)方面在副壩上鉆開(kāi)一個(gè)孔，如果灌漿了，灌在哪，審計(jì)人員必須要找到灌漿的痕跡。
今年春節(jié)前的一個(gè)雨天，水庫(kù)方面承認(rèn)，審計(jì)人員看了一周的原始資料都是編造的，副壩確實(shí)沒(méi)有維修。他們以為一套假資料可以瞞天過(guò)海，沒(méi)想到審計(jì)人員非要掘地三尺看個(gè)究竟。
真實(shí)的情況是，按照水庫(kù)除險(xiǎn)加固的政策，除了中央劃撥的資金外，省、市和縣還要配套一部分資金。但由于縣里拿不出配套資金，就想出了一個(gè)辦法：以維修副壩的名義把中央資金支付給施工方，在施工方那里轉(zhuǎn)個(gè)圈又回到水利局。這部分錢(qián)再?gòu)牡胤剿块T(mén)出來(lái)時(shí)，就成了縣里該拿的配套資金。為了掩蓋這個(gè)路線，各單位又設(shè)計(jì)了自以為天衣無(wú)縫的系列假賬。
審計(jì)署固定資產(chǎn)投資司司長(zhǎng)潘曉軍介紹說(shuō)，此次水庫(kù)的審計(jì)預(yù)計(jì)將在4月份結(jié)束，從初步情況看，確實(shí)有少數(shù)已完成除險(xiǎn)加固的水庫(kù)因施工質(zhì)量等原因仍存在安全隱患，相關(guān)地方政府和水利部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始整改。
買(mǎi)車(chē)的錢(qián)能否捆綁到維修概算中
審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司楊獻(xiàn)龍副處長(zhǎng)告訴記者，以往的固定資產(chǎn)投資審計(jì)，大多按照規(guī)劃和財(cái)政部門(mén)已經(jīng)批復(fù)的項(xiàng)目概算進(jìn)行。但這次，還要看看有沒(méi)有地方編制高概算，套取國(guó)家資金用于地方其他建設(shè)。
為什么要把審計(jì)延伸到概算領(lǐng)域？審計(jì)署固定資產(chǎn)投資司司長(zhǎng)潘曉軍解釋說(shuō)，不管是已經(jīng)安排的600多億元除險(xiǎn)加固資金，還是未來(lái)政府新增4萬(wàn)億元投資，中央投資都只能起示范效應(yīng)?？扇绻兴畮?kù)通過(guò)虛增工程量、調(diào)高單價(jià)、虛列項(xiàng)目等方式做大主體工程概算，以此多爭(zhēng)取中央投資，少投入地方配套資金，其實(shí)就抵消了中央投資示范、帶動(dòng)各個(gè)渠道投資的作用，而中央的投資應(yīng)該用在刀刃上。審計(jì)署把調(diào)查延伸至概算，就是希望歸納出虛列概算的共性問(wèn)題，提供給有關(guān)部門(mén)做未來(lái)規(guī)范批準(zhǔn)預(yù)算的依據(jù)。
參加福建水庫(kù)審計(jì)的審計(jì)署深圳特派辦固定資產(chǎn)投資處處長(zhǎng)郝士坤介紹說(shuō)，他們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了一些虛報(bào)概算的共性手段。
在對(duì)水庫(kù)概算的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有的水庫(kù)在申報(bào)概算時(shí)居然把跟工程相關(guān)的買(mǎi)車(chē)費(fèi)用也算進(jìn)去，還有的把水庫(kù)周邊的通訊、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)捆綁在水庫(kù)維修概算中。最極端的現(xiàn)象是，整個(gè)水庫(kù)直接用于除險(xiǎn)加固的資金只占概算資金的50％，另外一半資金都花在了各類(lèi)和水庫(kù)沾邊兒的項(xiàng)目上。
要向中央報(bào)告還有100多座病險(xiǎn)水庫(kù)沒(méi)上維修名單
潘曉軍說(shuō)，審計(jì)水庫(kù)的方案設(shè)計(jì)之初，他希望能通過(guò)審計(jì)回答一個(gè)問(wèn)題：還有沒(méi)有該除險(xiǎn)加固的病險(xiǎn)水庫(kù)被落下，沒(méi)有列入維修規(guī)劃的，反過(guò)來(lái)有沒(méi)有健康水庫(kù)被納入規(guī)劃的。這個(gè)看似和賬本不太相關(guān)的問(wèn)題，實(shí)際上涉及一個(gè)更深層次的話題，就是投資的決策、設(shè)計(jì)本身是否合理。
潘曉軍說(shuō)，他們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)還有100多個(gè)水庫(kù)需要緊急修繕，但未納入規(guī)劃范圍內(nèi)，會(huì)向中央報(bào)告這個(gè)問(wèn)題。
還有一個(gè)典型例子發(fā)生在江蘇。楊獻(xiàn)龍介紹說(shuō)，大壩安全鑒定是水庫(kù)“病情”的“診斷書(shū)”，是判斷水庫(kù)是不是病險(xiǎn)水庫(kù)的依據(jù)，也是除險(xiǎn)加固工程立項(xiàng)的依據(jù)。但對(duì)江蘇幾座水庫(kù)的審計(jì)卻發(fā)現(xiàn)，一些大壩安全鑒定報(bào)告中，由于錯(cuò)誤應(yīng)用設(shè)計(jì)規(guī)范，導(dǎo)致水庫(kù)壩高設(shè)計(jì)不足，如果按這個(gè)有問(wèn)題的設(shè)計(jì)進(jìn)行維修，雖然錢(qián)花了，但是大水來(lái)的時(shí)候，仍然不能達(dá)到設(shè)計(jì)防洪能力。壩高設(shè)計(jì)的問(wèn)題本質(zhì)上已經(jīng)超越了傳統(tǒng)審計(jì)查賬的范圍，甚至不再是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)，因?yàn)榘踩b定時(shí)“項(xiàng)目”尚未批準(zhǔn)，但卻關(guān)乎整個(gè)工程未來(lái)效益。楊獻(xiàn)龍認(rèn)為，只有延伸到?jīng)Q策和設(shè)計(jì)層面的審計(jì)才能更好地說(shuō)清楚錢(qián)花得值不值。
審計(jì)理念轉(zhuǎn)折：更關(guān)注錢(qián)花得值不值
在審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司掛號(hào)的項(xiàng)目，哪一個(gè)資金都在百億元以上——國(guó)家大劇院、鳥(niǎo)巢、西氣東輸，還有正在建設(shè)的向家壩、溪洛渡水電站，京滬高鐵，此外還有一些專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，比如近年來(lái)開(kāi)展的退牧還草、縣鄉(xiāng)公路、收費(fèi)公路的審計(jì)調(diào)查。
潘曉軍介紹說(shuō)，由于這些項(xiàng)目投資巨大，而且相當(dāng)一部分與民生相關(guān)，最近幾年，審計(jì)署在審計(jì)這些項(xiàng)目時(shí)，不僅要看有沒(méi)有違法使用資金的情況，更要看這些錢(qián)花得值不值，老百姓期待解決的問(wèn)題解決了沒(méi)有，這些項(xiàng)目有沒(méi)有副作用。比如，一些水電項(xiàng)目的集中建設(shè)會(huì)不會(huì)帶來(lái)新的環(huán)境隱患。
另外，固定資產(chǎn)投資審計(jì)還要通過(guò)績(jī)效評(píng)估回答兩個(gè)問(wèn)題，第一，這個(gè)項(xiàng)目投錯(cuò)了沒(méi)有，該不該建；第二，如果該建，有沒(méi)有建好。事實(shí)上，此次對(duì)600多億元水庫(kù)除險(xiǎn)加固的審計(jì)，也更關(guān)注錢(qián)花得值不值這個(gè)問(wèn)題。
潘曉軍還有另外一個(gè)邏輯，希望通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)政策和制度方面存在的問(wèn)題。他舉例說(shuō)，2006年，審計(jì)署對(duì)全國(guó)收費(fèi)公路的情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)普遍問(wèn)題——在相當(dāng)多的地區(qū)，貸款修路、收費(fèi)還貸已經(jīng)成為修建公路的主要渠道，但是按照國(guó)家的政策，應(yīng)該是政府主導(dǎo)修路，貸款修路作為補(bǔ)充，如果都是貸款修路的模式，勢(shì)必增加老百姓的負(fù)擔(dān)。審計(jì)署與交通部門(mén)多次交換意見(jiàn)，希望能糾正這個(gè)普遍現(xiàn)象。
在退牧還草等項(xiàng)目審計(jì)調(diào)查中，審計(jì)署曾經(jīng)建議，將部分點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的中央政府補(bǔ)助地方項(xiàng)目具體決策權(quán)下放地方，在今年國(guó)務(wù)院各部門(mén)三定方案中，也得到了采納。
今年下半年，審計(jì)署將在全國(guó)范圍內(nèi)審計(jì)各地新增投資項(xiàng)目，這項(xiàng)審計(jì)將力圖摸清楚有沒(méi)有、有多少違反國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的投資項(xiàng)目搭上了“四萬(wàn)億”投資的車(chē)。
