今年2月11日，國務(wù)院頒布了修訂后的《中華人民共和國審計法實施條例》（簡稱條例），自今年5月1日起施行。新條例的頒布施行，是我國審計法治建設(shè)中的一件大事。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會和貫徹執(zhí)行好新條例，對于進一步強化審計監(jiān)督，規(guī)范審計行為，推動審計事業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，具有重要意義?？傮w上看，這次條例修訂力度大，涉及面廣，內(nèi)容豐富，需要認(rèn)真學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會，準(zhǔn)確把握。筆者作為條例修訂的參與者，在這里僅就條例有關(guān)審計監(jiān)督職責(zé)范圍方面的修訂內(nèi)容談?wù)勛约旱膶W(xué)習(xí)和理解，與廣大審計同仁們交流探討。
審計監(jiān)督職責(zé)是審計機關(guān)依法履行的職務(wù)責(zé)任，是審計機關(guān)開展審計工作的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)職權(quán)法定的原則，審計機關(guān)的審計監(jiān)督職責(zé)應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)明文規(guī)定，具有鮮明的法定性。國際公認(rèn)的政府審計監(jiān)督職責(zé)范圍一般包括三個方面，即國家財政收支、國有資產(chǎn)和社會公眾利益，而且基本都是通過憲法予以明確規(guī)定的，具有很高的法律地位。參照國際慣例，我國1982年憲法規(guī)定國家實行審計監(jiān)督制度，確立了我國審計監(jiān)督的最高法律地位。但由于當(dāng)時我國處于改革開放初期，計劃經(jīng)濟占據(jù)主導(dǎo)地位，國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的主要形式，因此憲法規(guī)定審計機關(guān)的審計監(jiān)督職責(zé)范圍主要局限在國務(wù)院各部門和地方各級政府，以及國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織。1994年頒布的審計法在審計監(jiān)督職責(zé)范圍方面，根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放進程作了必要調(diào)整，主要明確了審計機關(guān)對本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計監(jiān)督職責(zé)，提出了在本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計的基礎(chǔ)上實行“兩個報告”制度，增加了對社會保障資金和社會捐贈資金、國有資本占控股或者主導(dǎo)地位企業(yè)的審計監(jiān)督，規(guī)定了對社會審計機構(gòu)的審計業(yè)務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督的職責(zé)。2006年審計法修訂時，為適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，對審計監(jiān)督職責(zé)范圍作了進一步調(diào)整，將使用財政資金的事業(yè)組織、國有資本占控股或者主導(dǎo)地位的金融機構(gòu)、以政府投資為主的建設(shè)項目納入了審計監(jiān)督范圍，明確了審計機關(guān)任期經(jīng)濟責(zé)任審計的法律地位，調(diào)整了應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部審計制度的單位范圍，明確了審計機關(guān)核查社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告的職責(zé)。
這次條例修訂在上述法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，對審計監(jiān)督職責(zé)范圍作了更加全面具體的規(guī)定，將2006年修訂后的審計法有關(guān)審計監(jiān)督職責(zé)范圍的規(guī)定進一步具體化和科學(xué)化。主要體現(xiàn)在： 通過明確財政收支含義的方式，實現(xiàn)了對財政收支全口徑和全范圍的審計監(jiān)督。目前，我國的財政預(yù)算體制改革已經(jīng)提出了統(tǒng)一政府預(yù)算管理、實行全口徑預(yù)算的要求，原來意義上的傳統(tǒng)的預(yù)算外資金概念已經(jīng)不復(fù)存在，但在預(yù)算立法等方面并沒有相應(yīng)到位，加上目前實際工作中仍存在大量財政資金尚未納入預(yù)算管理的情況，這就給財政審計工作帶來了諸多問題和矛盾。為此，新條例第三條進一步明確了財政收支的含義，規(guī)定財政收支包括納入預(yù)算管理的收入和支出，以及未納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費、國有資源和國有資產(chǎn)收入、應(yīng)當(dāng)上繳的國有資本經(jīng)營收益、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財政資金的收入和支出。這一規(guī)定，可以同時兼顧預(yù)算立法到位或者不到位，以及實際執(zhí)行中納入預(yù)算管理工作到位或者不到位等多種情況，達到以不變應(yīng)萬變的效果，比較好地解決了過去審計立法中關(guān)于財政收支范圍過小的問題，實現(xiàn)了對財政收支全口徑和全范圍的審計監(jiān)督。
進一步明確了財政收支審計的職責(zé)范圍
審計法第十六條和第十七條規(guī)定，審計機關(guān)對本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支，對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預(yù)算的執(zhí)行和決算以及其他財政收支，進行審計監(jiān)督。審計法關(guān)于財政收支審計的上述規(guī)定比較原則和籠統(tǒng)，不容易理解和把握，需要在條例修訂時進行具體細(xì)化。為此，新條例第十五條規(guī)定：“審計機關(guān)對本級人民政府財政部門具體組織本級預(yù)算執(zhí)行的情況，本級預(yù)算收入征收部門征收預(yù)算收入的情況，與本級人民政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，下級人民政府的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，以及其他財政收支情況，依法進行審計監(jiān)督?！睆牟僮鲗用鎸徲嫹ǖ挠嘘P(guān)規(guī)定予以細(xì)化，進一步明確了財政收支審計的職責(zé)范圍，同時還實現(xiàn)了與審計法第四十八條關(guān)于政府裁決相關(guān)規(guī)定的有效銜接。
明確了其他取得財政資金的單位和項目也要納入審計監(jiān)督范圍
從法律上確保國家對所有接受財政資金的單位和項目的審計監(jiān)督權(quán)，是世界各國政府審計的通行做法。世界大多數(shù)國家在審計立法中都明確規(guī)定，只要是接受國家財政資金的單位和項目，不論其接受財政資金數(shù)額的多少，審計機關(guān)都有權(quán)代表國家對其接受財政資金情況進行審計。因此，全面實施對財政資金運行情況的審計監(jiān)督，是世界各國審計機關(guān)的首要職責(zé)和永恒主題。我國隨著公共財政框架的構(gòu)建，傳統(tǒng)的財政支出范圍早已被打破，國家財政資金的支出范圍越來越廣，涉及的單位不僅是國家機關(guān)和國有及國有控股的企業(yè)、事業(yè)單位，已經(jīng)涵蓋到各級各類單位，包括大量的集體和民營單位。在這種情況下，審計機關(guān)如果不對這些集體和民營等單位接受財政資金的情況進行審計監(jiān)督，就無法真實、完整地反映財政資金運行情況，無法準(zhǔn)確評價國家相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)情況和程度。我國憲法和審計法關(guān)于審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級政府財政收支的真實、合法、效益進行審計監(jiān)督的規(guī)定，實質(zhì)上已經(jīng)賦予了審計機關(guān)對財政資金運用的審計監(jiān)督權(quán)，只是沒有非常明確地予以表述。去年，溫家寶總理在第十一屆全國人大二次會議所作政府工作報告中進一步提出了“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的新指示。這是總理在新的歷史條件下對審計機關(guān)履行法定職責(zé)提出的更高要求，賦予審計監(jiān)督職責(zé)新的時代內(nèi)涵。因此，這次條例修訂很好地貫徹和體現(xiàn)了總理的這一指示要求，明確賦予了審計機關(guān)對其他取得財政資金的單位和項目的審計監(jiān)督權(quán)，進一步強化了對財政資金的審計監(jiān)督力度。新條例第十五條規(guī)定：“經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)，審計機關(guān)對其他取得財政資金的單位和項目接受、運用財政資金的真實、合法和效益情況，依法進行審計監(jiān)督。”
明確了專項審計調(diào)查的定位和事項范圍
專項審計調(diào)查是審計機關(guān)為國家宏觀調(diào)控服務(wù)、發(fā)揮審計建設(shè)性作用的重要途徑和方式。近年來，各級審計機關(guān)堅持審計與專項審計調(diào)查并重，不斷加大專項審計調(diào)查力度，注重揭露和反映有關(guān)體制機制和制度方面存在的問題，積極提出具有一定高度和針對性的審計意見和建議，為黨委政府和有關(guān)部門決策提供了重要依據(jù)。但目前各級審計機關(guān)在開展專項審計調(diào)查中也遇到了許多困難和問題，對專項審計調(diào)查的概念和定位模糊、范圍不統(tǒng)一、程序不明確，嚴(yán)重制約了專項審計調(diào)查作用的有效發(fā)揮。為此，新條例對涉及專項審計調(diào)查的有關(guān)內(nèi)容作了一些重大調(diào)整：首先，重新明確了專項審計調(diào)查的事項范圍，將審計法關(guān)于“對與國家財政收支有關(guān)的特定事項”擴大解釋為“對預(yù)算管理或者國有資產(chǎn)管理使用規(guī)定等與國家財政收支有關(guān)的特定事項”。這一調(diào)整和解釋，使得審計機關(guān)對企業(yè)、金融機構(gòu)等開展專項審計調(diào)查有了明確的法律依據(jù)。其次，進一步明確了專項審計調(diào)查的定位，把專項審計調(diào)查與審計兩者直接并列起來，平等對待。如新條例第二十七條規(guī)定“審計機關(guān)進行審計或者專項審計調(diào)查時，有權(quán)對社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告進行核查”；第三十三條規(guī)定審計機關(guān)依照審計法第三十六條規(guī)定，可以就有關(guān)審計事項向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布對被審計單位的審計、專項審計調(diào)查結(jié)果等。上述這些規(guī)定，可以理解為審計和專項審計調(diào)查已經(jīng)并列成為審計機關(guān)的兩大審計業(yè)務(wù)類型，從而進一步明確了專項審計調(diào)查的定位。最后，進一步簡化了專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的處理程序。審計機關(guān)過去需要對專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為進行制止、糾正和懲處時，必須從制發(fā)審計通知書開始重新履行完整的審計程序，非常復(fù)雜和繁瑣。在實際工作中，有些審計機關(guān)和審計人員為了避免這些繁瑣的程序，往往對專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為放棄處理，不了了之。因此，為了提高審計工作效率，方便審計監(jiān)督對象，新條例第四十四條明確和簡化了專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的處理程序，規(guī)定對專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，可以依照審計法和本條例規(guī)定直接提出審計報告，作出審計決定，或者移送有關(guān)主管機關(guān)、單位依法追究責(zé)任。 此外，這次條例修訂中還明確了對國有資本占控股或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)督職責(zé)，明確了政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的范圍，調(diào)整了對政府投資項目相關(guān)單位的監(jiān)督范圍和方式，明確了社會保障基金、社會捐贈資金的具體范圍，明確了內(nèi)部審計自律組織的法律地位和審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計工作的具體方式，明確了審計機關(guān)對社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告的核查方式和處理方式等。條例關(guān)于審計監(jiān)督職責(zé)范圍的這些修訂內(nèi)容也非常重要，考慮到相對比較容易理解和把握，這里就不再一一展開。
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