黨的十八大明確提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。黨的十九大報告更是將污染防治攻堅戰(zhàn)列為決勝全面建成小康社會的三大攻堅戰(zhàn)之一。近年來，全國審計機關(guān)不斷加強對生態(tài)環(huán)境保護審計力度，特別是隨著《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的出臺，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，意味著生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的相關(guān)制度已經(jīng)建立，既是加快推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，也是中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的現(xiàn)實需要。然而，如何做好區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護審計仍處于一個實踐與探索的過程。
以審計署近年組織的長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護審計以及環(huán)渤海地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護審計為例，盡管審計署牽頭實施的上述項目取得了較為豐碩的成果和良好的社會反響，但新形勢下如何將之轉(zhuǎn)化為可復(fù)制的審計經(jīng)驗，是否能夠形成經(jīng)常性的審計制度等問題值得進一步思考。
一、開展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計的必要性
（一）生態(tài)環(huán)境問題天然具有區(qū)域性屬性。自然生態(tài)環(huán)境是一個有機整體，具有流動性的特點，但同時又兼具有相對穩(wěn)定性，呈現(xiàn)出一定的區(qū)域性特征。從我們國家來說，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，能源消耗急劇增加的同時也帶來了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。盡管近些年來各級政府花大力氣進行生態(tài)環(huán)境治理，但目前來看，大氣、水以及土壤污染問題仍然突出。以大氣污染為例，隨著一些新興城市群的逐漸形成，大氣污染已呈現(xiàn)區(qū)域性和復(fù)合型的特征，僅由個別城市或者單個省份進行治理已逐漸喪失明顯成效，必須從區(qū)域的角度來思考相關(guān)治理路徑。與此同時，區(qū)域性的水環(huán)境破壞和水污染問題也愈發(fā)明顯，大江大河流域性生態(tài)環(huán)境問題絕非個案。因此，研究和開展區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護審計成為必然。
（二）是審計機關(guān)貫徹落實黨中央重大政策的具體要求。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院及相關(guān)中央部委先后出臺多項區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護重大政策，國家領(lǐng)導(dǎo)人也多次對區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護問題作出重要指示。如，2016年1月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會時強調(diào)“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個時期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)?！?017年7月，原環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部等部門編制了《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。2018年4月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第一次會議上指出，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復(fù)、水源地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)，確保3年時間明顯見效。6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出，打好渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)。11月，生態(tài)環(huán)境部等3部委聯(lián)合印發(fā)了《渤海綜合治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》等等。因此，開展長江經(jīng)濟帶、環(huán)渤海等地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護審計，是審計機關(guān)貫徹落實中央重大政策的重要舉措。
（三）是對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要補充。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》。這是我國生態(tài)文明建設(shè)的一件里程碑式的大事，也是政府審計發(fā)展史上的重大事件，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計由試點進入到全面推開階段，推動了該項審計的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化，為審計機關(guān)更好地參與建設(shè)美麗中國的戰(zhàn)略任務(wù)創(chuàng)造了條件、提供了契機。上述規(guī)定自實行以來，全國審計機關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的大幕全面拉開。但由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計主要是針對單個地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審計，且與領(lǐng)導(dǎo)干部任期相關(guān)，加之河流、礦山等資源具有跨區(qū)域性的特點，流經(jīng)的地區(qū)或者覆蓋的范圍涉及多個行政區(qū)域，無法準(zhǔn)確反映和揭示區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題。而單獨開展區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護審計便是解決上述問題的重要補充。
二、開展區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計面臨的困難
一是覆蓋多個被審計地區(qū)，審計內(nèi)容繁雜，涉及面廣。從以往的生態(tài)環(huán)境保護審計經(jīng)驗看，審計涉及的被審計單位部門幾乎涵蓋了發(fā)展改革、財政、環(huán)保、水利（水務(wù)）、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土、交通等所有承擔(dān)了與生態(tài)環(huán)境保護職能相關(guān)的部門，需要延伸審計的單位甚至還包括相關(guān)工業(yè)集聚（園）區(qū)、企業(yè)以及生態(tài)修復(fù)治理項目建設(shè)、運營單位等。一般來說，生態(tài)環(huán)境問題離不開水、土、大氣三個方面的情況，審計的內(nèi)容通常涵蓋了資源生態(tài)保護情況、環(huán)境污染防控情況、相關(guān)地方政府落實生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策、污染防治目標(biāo)任務(wù)完成情況以及實施生態(tài)保護修復(fù)項目和管理使用相關(guān)資金等方面。從審計人員調(diào)侃中的“上審天、下審地、中間審空氣”可以看出生態(tài)環(huán)境審計內(nèi)容的廣泛。區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境審計由于涉及多個地區(qū)，地區(qū)之間的出于天然的差異性和自我保護性而增添了審計難度。
二是相關(guān)審計理論和實踐經(jīng)驗的缺乏。隨著《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的出臺，審計署相關(guān)司局第一時間組織人員編寫了相關(guān)審計操作指引。這對于全國范圍內(nèi)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供了實踐指導(dǎo)，也為其他類型的生態(tài)環(huán)境保護審計提供重要參考。但區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護審計到底該審什么？該怎么審？要出具一份什么樣的審計報告？這些問題仍處于摸索的過程中，并沒有形成一套成熟的理論及相對完善的經(jīng)驗總結(jié)，需要通過一定數(shù)量審計項目的開展，積累更多的審計實踐經(jīng)驗。
三是生態(tài)環(huán)境保護審計專業(yè)性強，復(fù)合型人才的缺乏。生態(tài)環(huán)境保護工作本身就是一項專業(yè)性很強的工作，涉及的專業(yè)領(lǐng)域相互交叉，每個領(lǐng)域和門類都有其自身的專業(yè)技術(shù)要求，與之相對應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護審計工作更是難上加難，更何況跨區(qū)域的審計必然涉及多個行政區(qū)域。目前來講，大多數(shù)審計機關(guān)都成立了專門從事資源環(huán)境審計的部門，審計機關(guān)也加強了對參審人員的專業(yè)培訓(xùn)。但整體來看，環(huán)保專業(yè)的人才是不充足的，經(jīng)驗豐富的生態(tài)環(huán)境保護審計人才更是奇缺。面對相關(guān)專業(yè)時，一旦發(fā)生審計人員“不專業(yè)”的問題，易對審計結(jié)果的公正性產(chǎn)生不良影響。
三、開展好跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護審計的路徑
（一）組織方式方面要加強“兩統(tǒng)籌”，形成全國審計“一盤棋”。面對區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境保護審計涉及地區(qū)多、專業(yè)性強等特點，在審計內(nèi)容繁多而人力資源有限的情況下，必須強化審計組織方式的統(tǒng)籌，積極推進跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲嬞Y源的優(yōu)化配置。特別是應(yīng)該根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護審計項目的特點，統(tǒng)籌調(diào)配審計資源，強化審計機關(guān)之間的上下聯(lián)動和橫向協(xié)作，加強審計成果和信息共享，發(fā)揮整體合力。由于該類型審計涉及多個行政區(qū)域，因此更加應(yīng)該按照全國審計工作一盤棋的要求，加強審計機關(guān)之間的溝通銜接，建立完善審計機關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機制，加強審計信息和成果共享，最大限度地發(fā)揮監(jiān)督合力。
（二）審計方法方面要突出區(qū)域性環(huán)境審計特點，加強政策理論研究，大數(shù)據(jù)先行。理論是實踐的先導(dǎo)，正如上文所述，目前區(qū)域性生態(tài)環(huán)境審計理論研究需要解決的問題很多。加強相關(guān)審計理論的研究，并從立法、制度涉及、政策研究以及審計方法等多方面進行摸索與總結(jié)已經(jīng)非常迫切。習(xí)近平總書記多次從生態(tài)文明建設(shè)的宏闊視野提出“山水林田湖草是一個生命共同體”的重要論述，強調(diào)“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹?！币虼?，區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計的重點當(dāng)然離不開對水資源、土地資源、森林資源及基本農(nóng)田保護等方面。資源環(huán)境審計的專業(yè)屬性決定了必須要突破傳統(tǒng)的方法，充分利用大數(shù)據(jù)開展審計。例如地理信息和衛(wèi)星遙感技術(shù)等數(shù)據(jù)分析方法便可以很好彌補傳統(tǒng)審計方法的不足。從以往的審計經(jīng)驗看，地理信息系統(tǒng)技術(shù)在對生態(tài)紅線、自然保護區(qū)、森林公園等禁止或限制開發(fā)的區(qū)域內(nèi)，發(fā)現(xiàn)存在違規(guī)建設(shè)項目等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。
（三）專業(yè)化人才培養(yǎng)方面要多措并舉，彌補環(huán)境審計的人才缺口。生態(tài)環(huán)境保護審計專業(yè)性強的天然屬性，使得專業(yè)人才缺乏問題愈發(fā)突出，且該問題在基層審計機關(guān)體現(xiàn)得愈發(fā)明顯。各級審計機關(guān)必須盡快培養(yǎng)和建立一支專業(yè)化程度較高、能夠勝任生態(tài)環(huán)境審計工作的隊伍。除上級審計機關(guān)加強對下級審計機關(guān)的指導(dǎo)外，還應(yīng)該在對現(xiàn)有人員進行專業(yè)化培訓(xùn)、人員招錄、人力資源配置等方面向環(huán)境類、生態(tài)類以及地理信息類等專業(yè)適當(dāng)傾斜。近年，審計署通過“以審代訓(xùn)”的方式讓地方審計機關(guān)工作人員充分參與上級審計機關(guān)開展的專業(yè)審計項目便是一個很好的專業(yè)化人才培養(yǎng)方式。此外，還應(yīng)該充分利用外部專家力量，在保密制度許可的前提下，積極聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c審計，將“走出去”和“引進來”相結(jié)合，為區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護審計提供充足的人才支撐。（周作宇）
