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《關(guān)于2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》
——2010年6月23日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上 審計署審計長 劉家義
 
【時間:2010年06月24日】 字號: 【大】 【中】 【小】

  委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:
  我受國務(wù)院委托,向全國人大常委會報告2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況,請予審議。
  根據(jù)《中華人民共和國審計法》的規(guī)定,審計署對2009年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。今年的審計工作緊緊圍繞應(yīng)對國際金融危機、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展這個中心,加強對重大政策執(zhí)行情況、重大投資項目和重點民生資金的跟蹤審計,積極推進績效審計,在嚴(yán)肅查處重大違法違規(guī)問題的同時,注重分析、揭示和反映體制制度方面的問題,著力保障中央宏觀經(jīng)濟政策措施的貫徹落實,維護民生和國家經(jīng)濟安全,推進反腐倡廉建設(shè)和深化改革,在更高層面發(fā)揮了審計的“免疫系統(tǒng)”功能。
  2009年,在黨中央、國務(wù)院的堅強領(lǐng)導(dǎo)下,各地區(qū)、各部門全面實施應(yīng)對國際金融危機的一攬子計劃和政策措施,全力保增長、保民生、保穩(wěn)定,克服了異常艱巨的困難,經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展取得新的重大成就,中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況總體較好,圓滿完成了十一屆全國人大二次會議批準(zhǔn)的中央預(yù)算。中央財政收入35 915.71億元,完成預(yù)算的100.2%,從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入505億元,中央財政使用的收入36 420.71億元;支出43 819.58億元,完成預(yù)算的99.9%;赤字7500億元,與預(yù)算持平;國債余額60 237.68億元,控制在全國人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算限額內(nèi)。
  ——實施積極的財政政策,促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。為迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟增速下滑趨勢,綜合運用預(yù)算、國債、稅收和信貸等政策工具,加強和改善了宏觀調(diào)控;中央政府公共投資比上年增長119.8%,中央財政安排家電、汽車摩托車下鄉(xiāng)等補貼支出320億元,通過結(jié)構(gòu)性減稅等減輕了企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān),有力推動了經(jīng)濟回升向好。
  ——進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),重點保障和改善民生。中央財政用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等民生方面的支出共計7422.56億元,比上年增長31.7%;用于“三農(nóng)”的支出比上年增長21.8%,促進了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民增收;從一般預(yù)算、基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排1318.25億元,加快推進了汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建。
  ——加大科技、環(huán)保和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面投入,著力推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中央財政用于科技、環(huán)保和交通運輸?shù)确矫娴闹С龇謩e比上年增長30%、10.7%和38.7%,實施十大重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃,大力支持企業(yè)技術(shù)改造和自主創(chuàng)新,推進重點節(jié)能減排工程、高速公路網(wǎng)、鐵路和機場建設(shè),為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
  ——繼續(xù)深化財稅體制改革,逐步健全公共財政體系。深入推進部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購制度改革,優(yōu)化和完善稅制,取消和停征了100項行政事業(yè)性收費;探索建立縣級基本財力保障機制,加快實施省直管縣財政改革,強化基層財政建設(shè);堅持厲行節(jié)約,壓縮出國費等三項費用,“小金庫”專項治理取得階段性成果。
  各部門各單位按照國務(wù)院的部署,在做好2009年各項工作的同時,依法認(rèn)真整改去年審計發(fā)現(xiàn)的問題,被擠占挪用的資金已全部追回或歸還,并根據(jù)審計建議完善了1222項制度規(guī)定。審計發(fā)現(xiàn)的119起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀(jì)檢監(jiān)察部門和司法機關(guān)后,有31人被依法逮捕、起訴或判刑,60人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分,有的案件正在進一步依法查處中。去年審計查出問題的具體整改情況,國務(wù)院已向全國人大常委會專題報告,審計署已于2009年12月向社會公告。
  一、中央財政管理審計情況
  2009年,財政部和發(fā)展改革委等部門始終把保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為首要任務(wù),組織實施積極的財政政策,深入推進財稅體制改革和投資體制改革,中央財政的宏觀調(diào)控和保障作用不斷增強。財政部注重提高財政管理的精細化程度,積極推進資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合,實施新增資產(chǎn)配置預(yù)算專項審核。發(fā)展改革委注重加強中央投資的統(tǒng)一組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查,改進投資計劃管理方式,促進發(fā)揮了政府投資對經(jīng)濟增長的拉動作用。但中央財政管理中仍存在年初預(yù)算不夠細化、資金分配不夠規(guī)范等問題。
 ?。ㄒ唬?009年,財政部代編160個項目預(yù)算1702.83億元,代編預(yù)算規(guī)模仍較大。
 ?。ǘ┴斦颗鷱?fù)的中央部門年初預(yù)算中,有財政撥款之外的基本支出1793.05億元未細化到人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費;有27個項目支出170.20億元、6項政府性基金支出59.40億元未落實到具體項目或單位,其中三峽工程建設(shè)基金等4項政府性基金只列了預(yù)算支出總額。
 ?。ㄈ┗局С龆▎T定額改革從2001年開始試點,目前中央財政尚未建立完善的定員定額體系,不利于規(guī)范預(yù)算分配和執(zhí)行。
 ?。ㄋ模┰谛l(wèi)生部所屬的15家醫(yī)院2007年和2008年修購基金年末結(jié)余分別為45.15億元、49.99億元的情況下,財政部2009年仍安排其新建固定資產(chǎn)等項目預(yù)算16.39億元,這不利于統(tǒng)籌安排資金,提高資金使用效益。
 ?。ㄎ澹┌l(fā)展改革委等5部門2009年1月下達天津、河北等6省區(qū)市2008年鞏固退耕還林成果任務(wù)計劃35.58億元,財政部2009年6月才撥付資金,影響預(yù)算執(zhí)行進度。
  (六)2009年12月,中央本級庫款支出為2166.53億元,是前11個月平均數(shù)的1.87倍,占全年支出的14.2%,預(yù)算執(zhí)行進度不夠均衡。
 ?。ㄆ撸?009年,中央財政本級實際支付以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金1343.10億元,1至11月實際支付時均記列為當(dāng)年預(yù)算支出,年末再一次性調(diào)減,使財政部向社會公布的1至11月中央本級財政支出數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確。
  (八)2009年,發(fā)展改革委向尚未取得初步設(shè)計批復(fù)的中國鐵道科學(xué)研究院城市軌道交通試驗線等2個項目、未取得環(huán)境影響評價審批意見或征地手續(xù)的無錫國家大型渦輪葉片研發(fā)和檢測中心等3個項目、未完成評估論證的蘭州國家石油儲備基地工程等下達投資計劃共計6.37億元。截至2010年3月,上述項目均未開工建設(shè),資金全部閑置。
 ?。ň牛┌l(fā)展改革委在下達重點產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造中央預(yù)算內(nèi)投資計劃時,將4.72億元下達給了不屬于該專項范圍的22個建材項目和50個醫(yī)藥項目。
 ?。ㄊ?009年,發(fā)展改革委下達重點流域水污染治理項目中央預(yù)算內(nèi)投資計劃30億元,涉及314個項目。抽查其中124個項目發(fā)現(xiàn),實際投資補助標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異,同流域同省份實際補助標(biāo)準(zhǔn)不一致的項目有60個,涉及11個省,如陜西省8個項目的實際補助標(biāo)準(zhǔn)最高為30%、最低僅4.3%。
      (十一)因相關(guān)建設(shè)單位前期準(zhǔn)備不充分等,截至2010年3月底,發(fā)展改革委下達的2009年農(nóng)網(wǎng)完善工程等中央預(yù)算內(nèi)投資計劃79.79億元中,有32.03億元國家電網(wǎng)公司尚未向財政部申請使用,占40.14%;有11.03億元滯留在省級電網(wǎng)公司未用。
  (十二)截至2009年底,發(fā)展改革委向國家文化和自然遺產(chǎn)地保護、搶救性文物保護設(shè)施建設(shè)等2個專項下達的中央投資分別占“十一五”規(guī)劃項目任務(wù)的37.5%和52.36%。若按此投資進度,在規(guī)劃期內(nèi)很難完成建設(shè)。
 ?。ㄊ徲?8個省中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)和農(nóng)村初中校舍改造兩個專項的437個項目發(fā)現(xiàn),發(fā)展改革委把關(guān)不夠嚴(yán)格,向地方申報材料不真實的項目下達中央預(yù)算內(nèi)投資5154萬元,其中2081.21萬元被挪用于償還欠款或其他項目建設(shè)。由于前期準(zhǔn)備不足、選址變更和配套設(shè)施不全等,截至2009年底,有13個項目未開工、9個項目建成后閑置,涉及中央投資5382萬元。一些地方還存在轉(zhuǎn)嫁配套責(zé)任等問題,有12個項目的1301萬元配套資金被轉(zhuǎn)嫁給下級政府和學(xué)校,另有4所學(xué)校向職工個人有償集資1445.4萬元。
  (十四)審計18個直屬海關(guān)關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅征管情況發(fā)現(xiàn),截至2009年底,有11個海關(guān)對進口貨物完稅價格、適用稅率以及減免稅等審核把關(guān)不嚴(yán),造成稅款流失3664.55萬元;有6個海關(guān)對13戶企業(yè)擅自將尚在海關(guān)監(jiān)管期內(nèi)的免稅進口貨物移作他用的行為,未按規(guī)定要求企業(yè)補稅或提供稅收擔(dān)保,涉及減免稅款7.75億元,存在稅款流失隱患。此外,天津海關(guān)為調(diào)節(jié)收入進度,對22家企業(yè)2009年12月申報的進口貨物,在符合征稅條件的情況下,先以各種理由征收稅款保證金8.01億元,在2010年1月才轉(zhuǎn)為稅款入庫。
  對上述問題,財政部、發(fā)展改革委和有關(guān)部門正在逐項研究,加以整改。
   二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
  此次共審計56個中央部門,延伸審計310個所屬單位;審計預(yù)算支出1224.83億元,占這些部門預(yù)算支出總額的33.23%。2009年,這些部門重視和加強預(yù)算管理,不斷完善財務(wù)管理制度,加大對財政資金使用的監(jiān)督力度,在審計前對其本級和所屬912個單位進行了自查,還有24個部門制定和完善了117項規(guī)章制度。審計結(jié)果表明,部門預(yù)算的執(zhí)行力與約束力有所增強,預(yù)算管理水平有所提高,違紀(jì)違規(guī)問題明顯減少。但預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理中也存在一些問題:
  一是預(yù)算執(zhí)行還不完全到位。56個部門中,有16個部門當(dāng)年超預(yù)算支出8.74億元,占這些部門預(yù)算支出的3.38%,主要是動用以前年度財政撥款結(jié)余等未編入本年預(yù)算,還有個別部門因人員經(jīng)費定額偏低而使用其他經(jīng)費彌補,造成實際支出超預(yù)算;有40個部門年末預(yù)算結(jié)余161.26億元,占這些部門預(yù)算支出的16.69%,主要是一些部門的項目庫建設(shè)滯后,項目論證不夠充分,年初預(yù)算未按要求落實到具體項目,有的預(yù)算資金下達晚,造成預(yù)算執(zhí)行進度慢,當(dāng)年項目預(yù)算沒有完成而形成結(jié)轉(zhuǎn)資金。
  二是預(yù)算管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范。56個部門中,有16個部門存在以撥代支等問題,涉及金額5.60億元;19個部門存在未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定的問題,涉及金額14.09億元;23家受托代征單位未按規(guī)定征收或上繳港口建設(shè)費50.85億元。
  三是一些部門及所屬單位仍存在違反財經(jīng)制度規(guī)定的問題,涉及金額34.84億元,具體是:
  1.?dāng)D占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補貼10.95億元。其中:35個部門本級和83個所屬單位因項目預(yù)算編制不夠細化、執(zhí)行不嚴(yán)格等,造成擠占和挪用預(yù)算資金9.22億元;兩個部門本級和25個所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定,新增項目或提高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津貼補貼1.73億元。
  2.多申領(lǐng)財政資金或瞞報收入和資產(chǎn)等6.21億元。其中:1個部門本級和6個所屬單位采取虛報或重復(fù)申報項目等方式,多申領(lǐng)財政資金2962.68萬元;14個部門本級和33個所屬單位瞞報各項收入和資產(chǎn)等5.91億元,未在法定賬簿內(nèi)核算。
  3.違規(guī)收費及未按規(guī)定征繳非稅收入等16.26億元。其中:1個部門本級和17個所屬單位違規(guī)收費或攤派等2.44億元;3個部門本級和10個所屬單位未按規(guī)定征收和上繳非稅收入13.82億元。
  4.接受和使用虛假發(fā)票列支問題比較普遍。抽查56個中央部門已報銷的29 363張可疑發(fā)票中,有5170張為虛假發(fā)票,列支金額為1.42億元。其中:8個部門本級和34個所屬單位在無真實經(jīng)濟業(yè)務(wù)背景的情況下,利用虛假發(fā)票套取資金9784.14萬元,主要用于發(fā)放職工福利補貼等;12個部門本級和37個所屬單位對票據(jù)審核把關(guān)不嚴(yán),接受虛假發(fā)票報賬4456.66萬元。
  四是部門決算(草案)編報不夠準(zhǔn)確。在決算(草案)審計中發(fā)現(xiàn),有49個部門決算(草案)反映的收入、支出、結(jié)余不夠準(zhǔn)確、資產(chǎn)不夠完整,涉及金額25.21億元,占報表反映資金總量的0.70%。對這些問題,審計長已簽署意見,要求被審計單位在財政部批復(fù)決算前調(diào)整相關(guān)賬目和報表。
  目前,中央部門已糾正自查中發(fā)現(xiàn)的各類問題54.40億元,整改審計中發(fā)現(xiàn)的問題2.94億元,并制定了91條落實審計建議的具體措施。
  各部門的審計結(jié)果將依法予以公告。
  三、對地方財政和地方政府性債務(wù)管理的審計情況
  審計結(jié)果表明,隨著財政改革的不斷深入,中央和地方各級政府逐步完善地方財政管理以及舉債、用債和償債等方面制度,積極采取措施化解普及九年制義務(wù)教育負(fù)債等歷史債務(wù),審計調(diào)查地區(qū)的政府性債務(wù)有96%用于交通運輸、市政建設(shè)等公益性項目,促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。但地方財政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范,尤其是地方政府性債務(wù)形成時間長,總體規(guī)模大,歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重。
  一是對地方預(yù)決算編報和稅費管理不夠嚴(yán)格,有的地方財政資金管理分散。審計調(diào)查的17個省區(qū)市2008年1月至2009年6月,應(yīng)征未征非稅收入等794.16億元,有的地方還自定政策向企業(yè)或個人返還稅費130.36億元。這些地方省本級財政部門除國庫存款賬戶外,在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶1197個,其中應(yīng)清理歸并的賬戶有920個,平均每個省50多個,這種分散存儲狀況,不利于財政資金的統(tǒng)籌管理和使用。
  二是地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大,融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占一半以上。審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底,政府性債務(wù)余額合計2.79萬億元。其中:2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元,占62.72%;當(dāng)年新增1.04萬億元,占37.28%。在這些新增債務(wù)中,僅有8.92%用于中央擴內(nèi)需新增投資項目的配套資金,還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家,其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%,余額共計1.45萬億元。
  三是部分地方政府償債壓力較大,存在一定的債務(wù)風(fēng)險。上述地方政府性債務(wù)中,政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元,分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財力的比率看,省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險較為集中,有7個省、10個市和14個縣本級超過100%,最高的達364.77%。從償債資金來源看,2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元,占其全部還本付息額的47.97%,財政資金償債能力不足。
  審計指出上述問題后,有關(guān)部門和地方制定了整改措施,核實調(diào)整了預(yù)決算報表,已追繳入庫非稅收入714.67億元,撤銷合并銀行賬戶100多個,正在研究完善政府性債務(wù)管理辦法。
  四、重大投資項目審計情況
  按照中央關(guān)于加強工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的總體部署,審計署加大了對政府投資項目的審計力度,并重點組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個擴內(nèi)需投資項目等進行了跟蹤審計和審計調(diào)查。結(jié)果表明,相關(guān)部門和地方積極安排擴內(nèi)需投資,不斷強化對投資項目的組織和管理,督促建設(shè)單位嚴(yán)格資金管理,確保工程質(zhì)量,較好地完成了建設(shè)任務(wù),也為經(jīng)濟的持續(xù)較快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但在建設(shè)項目的招投標(biāo)、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護相關(guān)政策等方面仍存在一些較為突出的問題:
  一是招投標(biāo)管理不嚴(yán)格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍。目前,建設(shè)項目招投標(biāo)由各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管,獨立性和權(quán)威性相對較弱,加之尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設(shè)信息系統(tǒng),對招投標(biāo)違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕,審計抽查的投資項目中均不同程度地存在未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定的問題。有的建設(shè)單位為獲得價差收入,還將部分分項工程層層轉(zhuǎn)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位,影響到工程質(zhì)量。如西氣東輸二線工程西段截至2009年5月,已簽訂的36億多元施工合同中,有近80%未按規(guī)定招標(biāo),其中1.01億元被違規(guī)直接發(fā)包,27億多元合同的招標(biāo)中存在人為拆分標(biāo)段、違規(guī)確定中標(biāo)人等問題。
  二是部分項目投資管理不夠規(guī)范。有的前期準(zhǔn)備不足,初步設(shè)計批復(fù)和執(zhí)行概算編制滯后,投資控制目標(biāo)不明確,如金沙江向家壩水電站工程2008年底已完成投資96.36億元,但至審計時尚未編制完成項目執(zhí)行概算。一些工程建設(shè)和監(jiān)理單位對施工單位上報的驗工計價審核把關(guān)不嚴(yán),財務(wù)核算也不夠規(guī)范,在對京滬高速鐵路和西氣東輸二線工程西段等項目的審計中,共發(fā)現(xiàn)超進度計價和多計工程款8.15億元,建設(shè)成本中列支其他費用和用虛假發(fā)票報賬等問題17.94億元。
  三是土地和環(huán)境保護等政策措施未完全落實到位。抽查17個省區(qū)市的1981個擴內(nèi)需項目發(fā)現(xiàn),有140個項目占用或征收土地審批手續(xù)不完備,占抽查項目總數(shù)的7%;有53個項目不完全符合環(huán)保要求,占抽查項目總數(shù)的2.68%。有的工程建設(shè)對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響,如西氣東輸二線工程西段在穿越甘肅、新疆等地的3個自然保護區(qū)時,施工單位違規(guī)采用機械開挖,擅自增加施工作業(yè)寬度,導(dǎo)致植被損毀面積增加110多萬平方米。
  目前,相關(guān)部門和單位已糾正驗工計價中存在的問題7.25億元,166個項目通過補辦征地用地或環(huán)評手續(xù)、進行耕地復(fù)墾等方式進行了整改,并清理了違規(guī)分包的施工隊伍。各地還出臺了18項貫徹落實中央擴內(nèi)需政策、加強政府投資項目管理的制度措施。
  五、重點民生資金和民生工程審計情況
   (一)對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等民生資金的審計情況。2009年,在受國際金融危機影響財政收入增幅減緩的情況下,各級財政仍大幅度增加民生投入,著力提高社會保障能力和生產(chǎn)生活水平,相關(guān)地區(qū)收到中央財政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%,各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.50%,對擴大內(nèi)需、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從審計情況看,上述政策執(zhí)行和資金管理中存在以下值得關(guān)注的問題:
  一是部分政策在執(zhí)行中存在偏差,影響相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)。按規(guī)定,中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的80%以上應(yīng)集中用于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū),但2007年至2009年,中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配至全國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的比例分別為69.98%、76.97%和78.72%,其中分配至13個糧食主產(chǎn)省區(qū)的比例分別僅為61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中,由于對保障對象的審核和監(jiān)管機制不夠健全,人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實現(xiàn)共享,有194個區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補助3.3億元,其中向1.19萬戶登記擁有個人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元;9個城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補貼86.89萬元、分配廉租住房74套。
  二是部分項目進展緩慢,有的未能達到預(yù)期效果。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn),有些地方簡單按人口數(shù)量或行政區(qū)域平均分配資金,有的地方性工作計劃與中央下達的年度計劃未能有效銜接,加之普遍存在的地方配套資金不到位問題,影響到一些項目的實施進度。抽查19個省市的448個新建廉租住房和10個棚戶區(qū)改造項目,截至2009年底,分別僅完成計劃投資額的41%和42%,其中225個項目的地方配套資金落實率平均為44%;抽查19個省區(qū)的103個縣,2006年至2008年計劃內(nèi)還有123.3萬人的飲水不安全問題未解決,占計劃的15.79%;抽查18個省區(qū)的156個農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目,有60個未能發(fā)揮預(yù)期效益,占38%。
  三是部分項目管護措施落實不到位,后續(xù)管理尚需加強。隨著廉租住房大批建成并逐步投入使用,一些地區(qū)出現(xiàn)了租金收取難、日常管理維護難和不符合保障條件的住戶退出難等現(xiàn)象,不利于形成廉租住房入住和退出的良性循環(huán)機制。抽查的1181處農(nóng)村飲用水安全工程均未落實所有權(quán),工程運營和后續(xù)維護前景堪憂,有的已建成工程存在供水水質(zhì)合格率偏低、運營成本偏高、管理維護不到位和工程利用率不高等問題。
  審計還發(fā)現(xiàn)套取、滯留、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金等問題7.14億元,其中:涉及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金3.57億元、農(nóng)村飲用水安全工程項目資金3.06億元、城市最低生活保障資金0.51億元。
  針對農(nóng)村飲用水安全工程資金審計反映的問題,水利部下發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村水資源保護工作的通知》(辦資源函〔2009〕289號)等文件,并派出督導(dǎo)組前往19個省區(qū)市督促整改;針對城市最低生活保障資金審計發(fā)現(xiàn)的問題,有關(guān)地方進行了集中清理和核實,已歸還被擠占資金824.98萬元。
 ?。ǘ┿氪ǖ卣馂?zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計情況。按照國務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)的《關(guān)于汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建審計工作安排意見》,審計署先后組織8000余名審計人員對1.3萬個重建項目進行了跟蹤審計,審計覆蓋面分別占中央和地方投資額的60%和80%,并從審計署選派33名干部到重災(zāi)地區(qū)掛職。從審計情況看,有關(guān)部門和地方積極調(diào)配資源,注重加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),保證了重建資金的安全完整和建設(shè)項目的順利推進。但災(zāi)后重建中也存在一些問題:
  一是中央重建基金結(jié)存于多個部門和單位,部分資金使用不夠規(guī)范。重建項目多、資金來源廣,由于缺乏統(tǒng)籌管理,資金撥付進度與重建進展銜接不夠,一些項目建設(shè)進度較慢,造成部分資金結(jié)存。截至2009年底,8家中央單位結(jié)存中央重建基金51.79億元,災(zāi)區(qū)各級財政部門和使用單位結(jié)存298.63億元。此外,還有58.19億元重建資金被違規(guī)用于規(guī)劃外項目、日常經(jīng)費支出和歸還欠款等;一些地方通過重復(fù)申報、重復(fù)統(tǒng)計人數(shù)等方式多申領(lǐng)重建資金2.41億元,部分已用于項目建設(shè)或發(fā)放給個人。
  二是部分項目的規(guī)劃內(nèi)容與實際情況不盡相符,有的規(guī)劃要求未完全落實。3個受災(zāi)省2009年下半年對重建規(guī)劃進行中期調(diào)整后,仍有274個項目的規(guī)劃內(nèi)容與實際情況不符,占抽查數(shù)的24%。在規(guī)劃落實方面,有82所學(xué)校的3967畝新增建設(shè)用地未辦理審批手續(xù);有28個項目超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)22.51萬平方米,平均超出37.8%;有138個項目存在731項工程管理缺陷,158個項目的監(jiān)理和施工技術(shù)管理人員未按合同要求到位。
  在跟蹤審計中,審計機關(guān)與各地各部門緊密配合,堅持邊審計、邊督促整改、邊促進規(guī)范提高,推動改進了2649個項目的質(zhì)量管理,加快了1692個項目的建設(shè)進度,節(jié)約重建資金和挽回?fù)p失14.71億元,建立健全規(guī)章制度974項。審計機關(guān)還向社會發(fā)布了48期災(zāi)后恢復(fù)重建階段性審計結(jié)果公告。
 ?。ㄈ┯駱涞卣鹂拐鹁葹?zāi)資金物資跟蹤審計情況。青海玉樹地震發(fā)生后,審計署緊急部署救災(zāi)資金物資跟蹤審計工作。對18個中央部門單位、31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的審計情況表明,各地各部門按照黨中央、國務(wù)院的部署,及時啟動災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案,積極籌集調(diào)撥救災(zāi)款物,并對接受救災(zāi)捐贈的單位、捐贈資金的統(tǒng)計、匯繳和使用提出了明確要求,保證了抗震救災(zāi)各項工作的迅速和有效推進。
  總的看,救災(zāi)資金的撥付、使用和物資發(fā)放情況較好,審計尚未發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)違規(guī)問題。目前,審計署已制定玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計方案,將救災(zāi)資金物資審計與災(zāi)后恢復(fù)重建審計結(jié)合起來,實行全過程跟蹤,并適時向社會公告審計情況。
  六、資源環(huán)境審計情況
  近年來,各地各部門認(rèn)真貫徹中央關(guān)于節(jié)能減排和環(huán)境保護的政策要求,普遍實行了節(jié)能減排工作目標(biāo)責(zé)任制,加強了土地
  規(guī)劃、審批和執(zhí)法監(jiān)察等制度建設(shè),資源節(jié)約和環(huán)境保護工作取得較好效果。但對18個省區(qū)的節(jié)能減排資金和11個省區(qū)的土地專項資金的審計發(fā)現(xiàn),政策執(zhí)行中還存在一些問題:
  一是部分地方違法違規(guī)用地問題仍較突出。重點檢查的13個城市有10.19萬畝土地存在未批先用、違規(guī)出讓和擅自改變用途等問題,其中7個市的用地單位未批先用土地3.18萬畝,包括0.72萬畝耕地和0.27萬畝基本農(nóng)田。
  二是部分地區(qū)節(jié)能減排項目建設(shè)進展較慢。抽查的18個省區(qū)中,有兩個省2007年至2009年實施的十大節(jié)能工程項目,僅完成計劃的69%;至2009年底,6個省的既有居住建筑供熱計量及節(jié)能改造項目、15個省區(qū)的污水處理廠項目和垃圾處理場項目僅完成“十一五”規(guī)劃要求的28%、62%和41%。
  三是專項資金管理和使用不夠嚴(yán)格和規(guī)范。此次審計發(fā)現(xiàn),11個省區(qū)應(yīng)征未征土地出讓金等收入381.81億元,未將683.99億元土地專項資金納入預(yù)算管理;16個省區(qū)滯留、閑置節(jié)能減排資金9.67億元;還有20個省區(qū)擠占、挪用和套取土地專項資金77.85億元、節(jié)能減排專項資金2.82億元,主要用于公共工程建設(shè)和彌補公用經(jīng)費等。
  針對審計指出的問題,財政部、國土資源部等部門下發(fā)了《關(guān)于進一步加強土地出讓收支管理的通知》(財綜〔2009〕74號),各地制定和完善了48項制度,已追繳、撥付和歸還專項資金209.19億元,收回土地或補辦用地審批手續(xù)4.31萬畝,并給予40名責(zé)任人員黨紀(jì)政紀(jì)處分。
  七、金融機構(gòu)審計情況
  
對中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國出口信用保險公司的審計結(jié)果表明,這些金融機構(gòu)認(rèn)真貫徹執(zhí)行適度寬松的貨幣政策,加大了對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的金融支持力度;注重深化改革和加強信貸風(fēng)險管理,保持了資產(chǎn)質(zhì)量的持續(xù)穩(wěn)定。同時,審計也發(fā)現(xiàn),一些政策性金融機構(gòu)近年來大力發(fā)展商業(yè)性業(yè)務(wù),在一定程度上影響到政策性業(yè)務(wù)的深入開展,部分政策性信貸支持未能完全落到實處,違規(guī)操作或超范圍經(jīng)營問題也比較突出,涉及金額共計203.01億元。如2006年4月至2007年6月,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行烏蘭浩特市支行在已取得該市第三糧庫經(jīng)審計的財務(wù)報表的情況下,仍依據(jù)企業(yè)偽造的財務(wù)報表,向其發(fā)放糧食收購貸款2.85億元,最終造成8236萬元貸款損失。
  跟蹤審計中國工商銀行、中國建設(shè)銀行和中國銀行2009年新增貸款的結(jié)構(gòu)和投向發(fā)現(xiàn),部分新增貸款結(jié)構(gòu)不盡合理,主要是中長期貸款占比高、房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)增長快、對農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的信貸支持力度不夠,還有部分貸款的投向不符合規(guī)定。
  有關(guān)金融機構(gòu)認(rèn)真整改審計發(fā)現(xiàn)的問題,截至2010年3月底,中國農(nóng)業(yè)銀行已整改90項問題,整改完成率為93.75%,處理責(zé)任人員263人;中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行已收回貸款7.03億元,資產(chǎn)保全38.67億元,處理責(zé)任人員463人;中國出口信用保險公司制定和完善了82項制度;商業(yè)銀行制定了調(diào)整和優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的措施,2010年1季度對農(nóng)業(yè)和小企業(yè)的貸款增幅明顯。
  八、企業(yè)審計情況
  
審計中國航空集團公司、中國華電集團公司等10戶中央企業(yè)的資產(chǎn)量共計1.2萬億元,占這些企業(yè)資產(chǎn)總額的62%。結(jié)果表明,這些企業(yè)認(rèn)真貫徹落實中央宏觀調(diào)控措施,積極應(yīng)對國際金融危機,加快結(jié)構(gòu)調(diào)整,經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展。但在財務(wù)收支和內(nèi)部管理方面還存在以下問題:
  一是重大經(jīng)濟事項決策不規(guī)范。抽查10戶企業(yè)的重大工程項目投資、資產(chǎn)處置、資本運作等538項決策,發(fā)現(xiàn)違規(guī)決策30項,造成國有資產(chǎn)損失及潛在損失8.33億元。
  二是資產(chǎn)負(fù)債損益不實。10戶企業(yè)資產(chǎn)不實89.13億元,占資產(chǎn)總額的0.46%;負(fù)債不實80.39億元,占負(fù)債總額的0.63%;損益不實56.22億元,占利潤總額的5.23%。還有8戶企業(yè)的50家下屬單位通過虛列成本、截留收益等方式,將7.49億元在法定賬簿外核算,主要用于發(fā)放職工補貼、代職工出資入股等,個別人員涉嫌職務(wù)侵占。
  目前,相關(guān)企業(yè)全部糾正了資產(chǎn)負(fù)債損益不實的問題,并健全完善制度538項,對112名責(zé)任人員進行了處理處罰。
  此外,受有關(guān)部門委托,審計署還對10名中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、6名省市長和8名中央部門部長任職期間的經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行了審計,并按規(guī)定向有關(guān)部門提交了審計結(jié)果報告。對其所在單位和地方存在的需要糾正和改進的問題,已依法下達審計決定。
  九、重大違法違規(guī)問題揭露和查處情況
  
在以上各項審計中,審計署上報國務(wù)院或直接向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件線索104起,涉案人員473人。這些案件主要有以下特點:
  一是案件發(fā)生的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域相對集中,主要涉及審批、決策、信貸發(fā)放和招投標(biāo)等環(huán)節(jié),其中發(fā)生在金融交易、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓和土地礦產(chǎn)資源管理這3個領(lǐng)域的有56起,占53.8%。
  二是內(nèi)外勾結(jié)牟取私利的“串案”、“窩案”仍較多。如吉林四平九豐酒業(yè)有限責(zé)任公司實際控制人李樹巖、李樹君兩兄弟,伙同當(dāng)?shù)刂袊r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行部分工作人員,采取編造虛假財務(wù)資料及收糧憑證等手段騙貸2.66億元,部分資金被用于境外賭博揮霍等。
  三是一些管理較為薄弱的政策性金融機構(gòu)和事業(yè)單位違法違規(guī)問題日益顯現(xiàn)。在39起金融案件中,有19起發(fā)生在政策性金融機構(gòu),占48.7%;在涉及行政事業(yè)單位的42起案件中,有16起發(fā)生在出版社、咨詢中心和科研院所等事業(yè)單位。如衛(wèi)生部公報雜志社編輯部聘用人員傅捷、傅雪華等,以編輯部名義向全國醫(yī)療機構(gòu)等征訂廣告,并印制刊登廣告和不刊登廣告兩個版本的公報和年鑒欺瞞領(lǐng)導(dǎo),2007年至2009年共騙取廣告宣傳費900余萬元,全部轉(zhuǎn)入傅捷擔(dān)任法定代表人的公司。
  四是犯罪手法更加隱蔽,呈專業(yè)化和高智能化。有的不法分子通過網(wǎng)上銀行等便捷平臺異地大規(guī)模轉(zhuǎn)移資金,有的通過關(guān)聯(lián)企業(yè)虛開信用證或增值稅發(fā)票貼現(xiàn)等方式騙貸,有的利用內(nèi)幕交易信息或?qū)I(yè)知識背景操縱股市牟利。此類案件專業(yè)性和隱蔽性較強,很多交易甚至以合法形式出現(xiàn),查處難度高,涉案金額也比較大。
  上述案件移送后,有關(guān)部門正在依法立案查處,查處結(jié)果將在明年作審計工作報告時一并公告。今年,我們將對2008年以來已結(jié)案的部分典型案件進行公告。
  對本次中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的問題,審計署依法征求了被審計單位意見,已出具審計報告、下達審計決定。各部門各單位認(rèn)真整改,迄今已追繳或歸還資金941.16億元,挽回或避免損失53.38億元,有790多人被追究責(zé)任,還根據(jù)審計建議完善了1700多項制度規(guī)定。最終整改結(jié)果,國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。
  對各部門和單位的審計結(jié)果和整改情況,審計署依法予以公告。
  十、加強財政管理的意見
  (一)進一步健全政府預(yù)算體系,逐步將政府全部收支納入預(yù)算管理范圍。研究細化一般預(yù)算和基金預(yù)算,加快推進社會保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算,將國有金融機構(gòu)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍,并著手研究建立債務(wù)預(yù)算,清晰反映債務(wù)收入和支出。
  (二)進一步加快推進財政體制改革,健全事權(quán)與財力相匹配的財政體制。在合理界定各級政府的事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上,圍繞基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),合理調(diào)整中央與地方收入劃分,著力增強縣級財政的保障能力;不斷改進預(yù)算編制辦法,盡快健全完善定員定額支出標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格規(guī)范部門預(yù)算口徑,促進部門預(yù)算編制與業(yè)務(wù)工作計劃安排相協(xié)調(diào)、中央轉(zhuǎn)移支付分配與地方政府預(yù)算編制相銜接。
 ?。ㄈ┻M一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),整合財政資源,提高財政資金使用效益??茖W(xué)處理政府與市場的關(guān)系,增加財政對公益性和保障性領(lǐng)域的投入,把更多的財政資源用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè);清理和整合專項轉(zhuǎn)移支付項目,對上級政府職責(zé)范圍內(nèi)的項目,應(yīng)盡量減少地方配套;對不同層級政府共同負(fù)責(zé)的項目,應(yīng)合理確定地方配套要求,切實保障資金配套需要。
  (四)進一步強化對地方財政的管理,健全地方政府性債務(wù)管理制度,防范財政潛在風(fēng)險。推動地方加強預(yù)算管理,提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和完整性,及時糾正違反國家統(tǒng)一政策、有礙社會公平的地方優(yōu)惠政策;在摸清地方政府性債務(wù)底數(shù)的情況下,制定逐步清理化解逾期債務(wù)方案,落實償債責(zé)任,有效管理存量債務(wù),嚴(yán)格控制增量債務(wù),防范金融風(fēng)險向財政轉(zhuǎn)移;清理整合現(xiàn)有融資平臺公司,加強地方政府對融資平臺公司債務(wù)的集中統(tǒng)一管理,規(guī)范融資平臺公司的設(shè)立、經(jīng)營和籌資行為。
      附件:1.已發(fā)布的單項審計結(jié)果公告
            2.56個中央部門2009年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果(公告稿)
            3.2008年以來已結(jié)案的審計署移送的部分典型案件和事項
      (以上附件詳見審計署門戶網(wǎng)站“審計結(jié)果公告”欄目)
  

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