2013年12月30日，審計署發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》。圍繞此次公告有關(guān)內(nèi)容，記者采訪了審計署新聞發(fā)言人陳塵肇。
1.記者：為什么要開展此次全國政府性債務(wù)審計？
答：近年來，按照國務(wù)院部署，審計署多次組織開展了地方政府性債務(wù)審計，對加強債務(wù)管理和防范風險發(fā)揮了積極作用。今年7月，國務(wù)院決定由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府性債務(wù)進行一次全面審計。通過審計，全面摸清債務(wù)底數(shù)，客觀反映債務(wù)情況和債務(wù)管理中存在的問題，提出審計建議，有利于科學研判和防控風險，為決策提供參考；有利于建立規(guī)范的舉債融資機制，完善債務(wù)管理制度；有利于提高債務(wù)透明度，便于相關(guān)部門和社會公眾加強政府性債務(wù)的監(jiān)管；有利于促進轉(zhuǎn)變政府職能，深化投融資、財稅等體制機制改革，保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新起點上，在全面深化改革的關(guān)鍵時期，黨中央、國務(wù)院部署這項工作，全面摸清債務(wù)底數(shù)，依法如實向社會公開，體現(xiàn)了高度負責、實事求是的態(tài)度，表明了我國經(jīng)濟管理和宏觀調(diào)控政策更加科學，彰顯了我國國家治理的新思路。
2. 記者：此次審計的政府性債務(wù)范圍是什么？與2011年全國地方政府性債務(wù)審計相比主要有什么不同？
答：此次審計的政府性債務(wù)范圍包括政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)。與2011年全國地方政府性債務(wù)審計相比，主要有以下兩個方面的不同：
一是此次審計包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，與2011年審計范圍相比，增加了中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府。
二是2011年以來，一些地方出現(xiàn)了通過新的主體、新的方式進行融資的情況。比如，有的地方通過融資平臺公司之外的國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位進行融資；有的地方通過銀行貸款之外的BT（建設(shè)—移交）、墊資施工、融資租賃和集資等方式變相舉債融資。我們考慮到這些變化，此次審計，在政府負有擔保責任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務(wù)；在政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT、墊資施工、融資租賃和集資等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)。
3. 記者：政府性債務(wù)資金主要用在哪些方面？發(fā)揮了什么作用？
答：我國經(jīng)濟社會處于快速發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等方面資金缺口較大，僅靠財政資金投入難以滿足需要。從審計情況看，我國地方政府債務(wù)資金有87%投向了市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，其余債務(wù)資金用于工業(yè)、能源等方面。債務(wù)資金的投入，為經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生和保護生態(tài)環(huán)境等發(fā)揮了重要作用，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。
4.記者：近年來有關(guān)部門和各級地方政府加強政府性債務(wù)管理采取了哪些措施？
答：黨中央、國務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問題。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。
一是政府性債務(wù)管理制度逐步完善。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺多項制度，規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況；金融監(jiān)管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制。此次審計中，我們了解到省、市、縣各級政府共計出臺債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面管理制度近2800項。
二是債務(wù)風險防范措施不斷強化。截至2013年6月底，全國有18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務(wù)風險預(yù)警制度；有28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準備金制度，準備金余額為3200多億元。同時，中央和地方政府采取明確償債責任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務(wù)，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)900多億元。
三是地方政府融資平臺公司償債能力有所增強。各地按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》的要求，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。審計了解到，2012年底省市縣融資平臺公司與2010年相比，平均每家資產(chǎn)增加13億元，平均每家利潤總額增加480萬元，平均資產(chǎn)負債率下降近5個百分點。
5. 記者：如何理解政府性債務(wù)的三種類型劃分？
答：根據(jù)政府對債務(wù)的償還責任和法律責任不同，結(jié)合國際慣例，審計中將“政府性債務(wù)”劃分為政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)3種類型。其中：政府負有償還責任的債務(wù)是指需由財政資金償還的債務(wù)，政府及其組成部門是法律意義上的負債主體，屬于“政府債務(wù)”；政府負有擔保責任的債務(wù)是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務(wù)；政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)是指債務(wù)人為公益性項目舉借，由非財政資金償還，政府不負有法律償還責任，但當債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務(wù)。政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)均由債務(wù)人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬“政府或有債務(wù)”。由于或有債務(wù)屬于潛在的義務(wù)，是否需要承擔具有不確定性，因此，在企業(yè)資產(chǎn)負債表中，或有負債也不計入負債總額，僅在報表附注中予以披露。
在理解“政府性債務(wù)”的范圍時，要注意區(qū)分“政府或有債務(wù)”與“政府債務(wù)”的不同性質(zhì)，不能將“政府或有債務(wù)”和“政府債務(wù)”簡單相加；同時，政府對兩類或有債務(wù)的法律責任也有所不同，同樣不能將兩類或有債務(wù)簡單相加。在分析負債率、債務(wù)率等政府債務(wù)風險指標時，不能將兩類或有債務(wù)余額直接與GDP和綜合財力進行比較，否則就會混淆政府對或有債務(wù)所負法律責任的不同，得出不恰當?shù)慕Y(jié)論。
政府或有債務(wù)是否需要政府承擔償還責任、需要承擔多少責任，取決于債務(wù)人自身的償還能力，如果債務(wù)人自身收入狀況良好，政府則不需要承擔償還責任。審計結(jié)果顯示，2007年以來，全國政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)當年償還的債務(wù)本金中，各年度由財政資金實際償還的比率分別在9.95%－19.13%和4.83%－14.64%之間。2012年底全國政府負有擔保責任的債務(wù)和可能承擔一定救助責任的債務(wù)分別為27707億元和59326.32億元，按照上述財政資金償還的最高比例19.13%、14.64%計算，兩類政府或有債務(wù)中，政府需要承擔償還責任的債務(wù)最高分別為5300.35億元和8685.37億元。
6.記者：為什么說我國政府性債務(wù)風險總體可控？
答：審計結(jié)果表明，從我國經(jīng)濟發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀，以及資產(chǎn)與負債的相互關(guān)系看，我國政府性債務(wù)風險總體可控。
一是從國際通常使用的負債率、政府外債占GDP的比率、債務(wù)率和逾期債務(wù)率等風險控制指標看，截至2012年底，全國政府負有償還責任債務(wù)的負債率為36.74%；若將政府負有擔保責任的債務(wù)、政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)分別按照2007年以來各年度由財政資金實際償還的最高比率19.13%、14.64%折算，總負債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負債率控制標準參考值。全國政府外債占GDP的比率為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。全國政府負有償還責任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%；兩類或有債務(wù)分別按照19.13%、14.64%的比率折算后的總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織確定的90~150%的債務(wù)率控制標準參考值范圍之內(nèi)。三類債務(wù)的逾期債務(wù)率均處于較低水平。
二是從我國經(jīng)濟發(fā)展水平看，我國政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，債務(wù)余額也將在較長一段時間內(nèi)逐漸償還。雖然當前我國經(jīng)濟增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩(wěn)較快的經(jīng)濟增長將為債務(wù)償還提供根本保障。
三是從政府性債務(wù)與政府資產(chǎn)的對應(yīng)關(guān)系上看，我國政府性債務(wù)主要用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目，形成了大量與債務(wù)相對應(yīng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為償債保障。
綜上分析，我國政府性債務(wù)風險總體可控。
7. 記者：與其他國家相比，我國政府性債務(wù)有哪些顯著特征？
答：一是從債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)和收入看，我國債務(wù)大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。我國處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，投資仍然是拉動經(jīng)濟增長的重要手段。與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費性支出，缺乏自償性的特點不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障，具有較強的建設(shè)性、發(fā)展性和自償性特征，通過債務(wù)資金的投入，促進了經(jīng)濟增長和財政收入的增加，也有利于進一步增強償債能力。
如中央政府性債務(wù)中，有相當部分的國債資金被用于投資和項目建設(shè)；中國鐵路總公司（原鐵道部）的債務(wù)投向了鐵路建設(shè)項目，該公司2013年6月底財務(wù)報表反映資產(chǎn)總額4.66萬億元，具有穩(wěn)定的經(jīng)營收入，以往債務(wù)履約情況良好。地方政府性債務(wù)中，用于土地收儲的債務(wù)形成了大量的土地儲備資產(chǎn)；用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機場等交通運輸?shù)膫鶆?wù)，形成相應(yīng)資產(chǎn)且大多有經(jīng)營性收入；用于公租房、廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房的債務(wù)，有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。上述情況與國際上一些國家的政府性債務(wù)大多用于消費性等支出，債務(wù)資金缺乏對應(yīng)的收入來源，基本依靠財政資金償還，有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，對我國政府性債務(wù)負擔進行分析時，不僅要參考國際風險指標，還要綜合考慮我國的債務(wù)特征。
二是從對外債的依賴程度看，我國的政府性債務(wù)中外債占比低，對外債的依賴性小。 2012年底，我國政府外債余額4733.58億元，占整個政府性債務(wù)余額的比重較小，占GDP的比率僅為0.91%，遠低于國際通常使用的20%的控制標準參考值。這就表明我國經(jīng)濟增長對政府外債依賴程度較低，不易受國際金融市場波動的影響，應(yīng)對和解決政府性債務(wù)問題的自主性和能力更強；反過來說，我國政府性債務(wù)對國際金融市場的影響也比較小。但我們也應(yīng)當看到，我國政府性債務(wù)來源中，銀行貸款比重較高，對國內(nèi)金融體系依賴性較強，應(yīng)當引起高度重視，必須切實加強政府性債務(wù)管理，有效防范系統(tǒng)性、區(qū)域性財政金融風險。
三是從債務(wù)類型看，我國政府或有債務(wù)規(guī)模較大。由于我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚不夠健全，政府與市場的邊界不夠清晰，投融資體制、價格形成機制不夠完善，與一些發(fā)達國家相比，政府承擔的支出責任范圍更廣，政府或有債務(wù)規(guī)模也比較大。未來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化，市場在資源配置中決定性作用的增強，現(xiàn)代市場體系的完善，市場決定價格機制的形成，我國政府或有債務(wù)的邊界將不斷縮小，債務(wù)規(guī)模將得到有效控制，部分存量或有債務(wù)也可能逐步予以剝離。
8. 記者：審計發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)管理中存在哪些主要問題，產(chǎn)生的主要原因是什么？
答：此次審計發(fā)現(xiàn)政府性債務(wù)管理中還存在一些問題：一是地方政府負有償還責任的債務(wù)增長較快，年均增長19.97%；二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負擔較重，有的地區(qū)債務(wù)率已經(jīng)超過100%，債務(wù)償還壓力較大；三是地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高；四是部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金等。此外，本次審計還發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀案件線索51件，涉案人員69人，有關(guān)處理結(jié)果將適時公告。這些問題必須引起高度重視，及時采取有效措施加以解決。
產(chǎn)生上述問題的主要原因：一是我國經(jīng)濟、社會處于快速發(fā)展階段，市政建設(shè)、交通運輸、保障性住房、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)都需要大量資金投入，但由于財稅體制不夠完善，地方政府財力有限，基礎(chǔ)性、公益性項目建設(shè)存在資金缺口，地方普遍通過舉債彌補資金缺口。二是一些地方領(lǐng)導干部政績觀存在偏差，片面追求經(jīng)濟增長，有較強的投資沖動，盲目舉債發(fā)展，加之對地方政府及領(lǐng)導干部考核機制缺乏債務(wù)管理約束，致使部分地方的政府性債務(wù)增長較快。三是國家從法律層面未賦予地方政府舉債權(quán)，地方政府性債務(wù)管理制度尚不健全，加之一些地方和單位的法制意識不強，違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金問題仍不同程度存在。四是雖然近年來國家有關(guān)部門和地方政府陸續(xù)出臺了一些加強地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定，但在政府性債務(wù)的預(yù)算管理、規(guī)?？刂坪惋L險預(yù)警等方面管理仍顯薄弱，制度執(zhí)行也不到位。
9. 記者：針對當前政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀，審計提出了哪些建議？國家對加強政府性債務(wù)管理已采取了哪些措施？
答：針對當前我國政府性債務(wù)管理現(xiàn)狀，審計機關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府提出以下四個方面的建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機制，實現(xiàn)陽光、規(guī)范融資；健全完善政府性債務(wù)預(yù)算管理、規(guī)?？刂?、舉借審批、統(tǒng)計管理等制度；堅決制止地方政府違規(guī)擔保，切實加強對BT、墊資施工、信托、融資租賃等融資方式的監(jiān)管。二是把政府負債作為評價領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任履行情況和考核任用的重要依據(jù)，將地方政府性債務(wù)狀況納入黨政領(lǐng)導干部問責范圍；加大對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度，對違規(guī)提供資金或違規(guī)要求提供擔保的，要追究相關(guān)人員的責任。三是進一步厘清政府與市場的關(guān)系，深化投融資體制改革，拓寬城市建設(shè)融資渠道，完善城市公用事業(yè)服務(wù)價格形成和調(diào)整機制；深化財稅體制改革，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財權(quán)，完善地方稅體系。四是建立債務(wù)風險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，制定化解債務(wù)風險工作方案，妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)，防范債務(wù)風險；妥善處理好在建項目的后續(xù)融資，防止因資金鏈斷裂出現(xiàn)“半拉子”工程。
黨中央、國務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問題，從體制、機制和源頭上對加強政府性債務(wù)管理作出了一系列重大部署。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立規(guī)范的中央和地方政府債務(wù)管理及風險預(yù)警機制；建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度，適度加強中央事權(quán)和支出責任，進一步理順中央和地方收入劃分；同時建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。中央經(jīng)濟工作會議將“著力防控債務(wù)風險”作為2014年經(jīng)濟工作的六項主要任務(wù)之一進行了部署。會議提出，“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，把短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)結(jié)合起來，做好化解地方政府性債務(wù)風險各項工作。加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴格政府舉債程序。明確責任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負責任。強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向”。在中央城鎮(zhèn)化工作會議又提出，“建立多元可持續(xù)的資金保障機制”，“在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度”。
有關(guān)部門已按照黨中央、國務(wù)院的總體部署，正在制定和出臺加強政府性債務(wù)管理的具體措施。比如，中央組織部近日印發(fā)了《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》，明確規(guī)定要加強對政府債務(wù)狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”，把是否存在“新官不理舊賬”等問題，作為考核評價領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部履職盡責的重要內(nèi)容。相關(guān)部門和地方各級政府也將積極完善制度，陸續(xù)出臺新的措施。隨著各項政策措施的落實到位和改革的不斷深化，相信我國有能力切實解決好政府性債務(wù)問題，確保不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性財政金融風險。
10. 記者：下一步將如何加強對政府性債務(wù)的審計監(jiān)督？
答：下一步，全國審計機關(guān)將進一步加強對政府性債務(wù)的審計監(jiān)督，建立起對政府性債務(wù)“借、管、用、還”各環(huán)節(jié)的動態(tài)化、常態(tài)化審計機制，并將政府性債務(wù)審計與中央財政管理、中央部門預(yù)算執(zhí)行、地方財政收支、黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計等有機結(jié)合起來。特別是按照中央組織部《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》要求，把政府性債務(wù)狀況作為黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計的重要內(nèi)容，加強審計監(jiān)督，強化責任追究。通過審計，促進強化和規(guī)范債務(wù)管理，防范債務(wù)風險，提高資金使用效益，完善債務(wù)相關(guān)制度，充分發(fā)揮審計推進完善國家治理和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的積極作用。
11. 記者：此次審計參審人員達5萬多人，如此大規(guī)模的審計是如何組織開展的？如何保證審計質(zhì)量？
答：此次審計涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，審計范圍廣、涉及單位多、內(nèi)容復(fù)雜。為確保審計質(zhì)量，審計署采取了以下主要措施：
一是堅持審計監(jiān)督全覆蓋。審計署組織全國各級審計機關(guān)5.44萬名審計人員，將有政府性債務(wù)的62 215個政府部門和機構(gòu)、7170個融資平臺公司、68 621個經(jīng)費補助事業(yè)單位、2235個公用事業(yè)單位、14 219個其他單位，以及730 065個項目全部納入審計范圍。
二是堅持“五統(tǒng)一”的組織方式。按照國務(wù)院辦公廳下發(fā)的審計工作方案，此次審計實行統(tǒng)一組織領(lǐng)導、統(tǒng)一工作方案、統(tǒng)一標準口徑、統(tǒng)一處理原則和統(tǒng)一審計報告的原則，利用信息化手段，建立了統(tǒng)一的審計指揮平臺、項目管理平臺和數(shù)據(jù)分析平臺，實現(xiàn)了對全國各審計現(xiàn)場的實時管理和全過程質(zhì)量控制，確保各級審計機關(guān)工作目標清晰、標準統(tǒng)一、步調(diào)一致。
三是堅持“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的實施原則。在審計中，對全部2 454 635筆債務(wù)，都與相關(guān)的債權(quán)人、債務(wù)人、其他有關(guān)人員或機構(gòu)核實了情況，審核了債務(wù)相關(guān)的賬、證、表和文件、協(xié)議、合同等資料，以及相關(guān)的項目、工程和資金等，確認債務(wù)的真實性、完整性、合法合規(guī)性。
四是堅持 “上審下”、“交叉審”相結(jié)合。審計署業(yè)務(wù)司局和派出審計局負責中央政府性債務(wù)的審計，駐各地特派辦負責各省本級、省會城市本級和部分區(qū)縣的審計，地方審計機關(guān)在審計署統(tǒng)一領(lǐng)導下，采取“上審下”、“交叉審”相結(jié)合的方式對其他市、縣進行審計，有效整合了審計力量，保障了審計的獨立性。
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