市審計局局長 王建平
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受市人民政府委托，報告2019年度市級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據審計法及相關法律法規(guī)，市審計局對2019年度市級預算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。審計結果表明，在市委、市政府的堅強領導下，全市各部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神，堅決貫徹落實黨中央、國務院和中共上海市委的決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，推動高質量發(fā)展，深化改革開放，著力提升城市能級和核心競爭力。
——經濟運行總體平穩(wěn)，重點領域改革深入推進。全市經濟社會運行保持總體平穩(wěn)，完成了年度主要目標任務。深入推進“三大任務、一大平臺”措施落實，營商環(huán)境改革取得新成效，政務服務“一網通辦”實現新突破，持續(xù)深化重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的財稅改革攻堅，貫徹落實市委關于本市全面實施預算績效管理的意見，創(chuàng)新發(fā)展新動能不斷積累壯大，經濟增長韌性進一步增強。
——財政支出聚力增效，城市能級不斷提升。以供給側改革為主線，扎實做好“六穩(wěn)”工作，加快推進“四大品牌”建設，聚焦支持經濟高質量發(fā)展；繼續(xù)打好三大攻堅戰(zhàn)，“加力提效”實施積極的財政政策。財政收入低速增長與支出剛性需求持續(xù)增長并存，財政收支“緊平衡”特征進一步凸顯，各部門一般性支出預算全年壓減幅度達到10%以上。
——城市精細化管理有效提升，社會民生持續(xù)改善。加快推進城市運行“一網統(tǒng)管”，促進城市運行更加有序、安全；持續(xù)健全就業(yè)服務體系，實施援企穩(wěn)崗“護航行動”；完成舊區(qū)改造55萬平方米，受益居民2.8萬戶；健全財政支農政策體系，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；生活垃圾分類取得明顯成效，打好藍天、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境質量穩(wěn)步改善。
——加大問題查處力度，著力推動問題解決。市審計局加強與市紀檢監(jiān)察機關、公安機關、主管部門的協作配合,不斷加大違紀違法問題查處力度。對違規(guī)出租出借國有資產、國有企業(yè)管理人員瀆職、政府投資建設項目承發(fā)包監(jiān)管缺失等問題已移交紀檢、公安及相關主管部門進一步處理，一年來，共移送各類違紀違法問題線索20項。對審計查出的問題，相關部門和單位落實整改主體責任，加強管理，健全制度，2019年度,共制定整改措施709項，建立健全制度148項，促進增收節(jié)支51.09億元。
一、全口徑預算管理審計情況
市審計局對一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算開展了審計。從審計情況看，市財政局等部門進一步加強預算管理，優(yōu)化支出結構，預算管理水平不斷提高，各部門單位認真執(zhí)行財經法規(guī)，預算執(zhí)行總體較好。但審計也發(fā)現一些問題：
(一)財政預算管理方面。
1.預算編制和執(zhí)行不規(guī)范。一是預算編制不準確。社?；痤A算安排的郊區(qū)農村富余勞動力跨區(qū)就業(yè)補貼項目，未充分預計到預算年度補貼人數變動較大的因素，預算安排1.31億元，計劃月均補貼5.2萬人，實際支出6931萬元，月均補貼2.75萬人。二是預算執(zhí)行管控不到位。政府性基金預算安排的東灘促淤圈圍地塊看護項目及4個部門的20個專項支出，預算安排共計4.01億元，當年實際未執(zhí)行或執(zhí)行率較低，未按規(guī)定調整預算。2個部門的16個項目早于合同進度付款，涉及金額918萬元。三是收入收繳不及時。4處歷史形成的社?；饘嵨镔Y產處置收入，未及時上繳市社?；鹭斦?，涉及金額6321萬元。2個部門的門票、場地出租收入以及以前年度項目結余等，未及時上繳財政，涉及金額1666萬元。
2.政府投資基金未及時確認資產和權益。截至2019年底，由財政出資的市級政府投資基金130.70億元，財政部門對此作為支出，相關企業(yè)確認為負債，造成基金及其形成的資產未完整在賬面反映，影響政府性資產的完整性。
3.國有資本經營預算收益收繳范圍不完整。截至2019年，市國資委出資并委托監(jiān)管的部分一級企業(yè)未納入國有資本收益收繳范圍，部分政府部門或機構直接管理的企業(yè)也未納入收繳范圍，且未納入收繳范圍的企業(yè)底數不清。
4.政府采購制度執(zhí)行不嚴格。5個部門貨物及服務采購存在未納入政府采購范圍、未按規(guī)定集中采購等問題，涉及金額4902萬元。1個部門項目投標有效人數、中標單位資質等要素不符合規(guī)定，涉及金額340萬元。
(二)預算績效管理方面。
1.績效評價管理不完善。一是評價范圍全覆蓋推進力度不夠。部分市對區(qū)轉移支付、基本建設財力等支出，未按規(guī)定納入預算績效管理范圍。二是部分項目未按規(guī)定設置績效目標。根據規(guī)定，無績效目標的項目不能申請預算資金，但審計抽查發(fā)現，25家單位的追加預算項目在未設置績效目標的情況下，仍獲得預算資金8.72億元。
2.專項資金使用效益低。一是當年下撥資金未及時使用。3個市級轉移支付項目，預算安排共計162.2億元，由于審批時間過長、資金撥付時間與實際需求不匹配等原因，資金未及時使用，當年結存46.56億元。二是項目建成后使用率低。節(jié)能減排專項資金對7套船舶岸基供電設施補貼資金3724萬元，其中3套設施由于配套設施滯后等原因至今未投入使用，4套設施因用電頻率不同等原因，總體使用率僅為14.13%。
3.存量資金未有效盤活。由于以前年度項目未實施、結轉結余資金2年以上未使用等原因，有6.56億元財政性資金結存下屬單位和企業(yè)。3個部門的4.71億元往來款長期未清理。
(三)市級建設財力投資項目管理方面。
1.項目招投標管理不規(guī)范。6個項目的建設單位規(guī)避公開招投標程序，將項目中的部分大額分項工程、設備材料、勘察設計服務等內容直接發(fā)包，涉及金額1.65億元。個別項目的投標單位通過相互串通、代為投標等手段圍標、串標，涉及金額505萬元。
2.項目違規(guī)轉分包。3個項目的中標單位違規(guī)將項目整體轉包或主體結構分包，并以管理費的名義從中獲利，涉及金額1.19億元。
3.投資控制把關不嚴。一是結算審核不嚴。11個項目存在工程量計算錯誤、重復計取費用或財務核算不規(guī)范等問題，造成多計工程結算價款7185萬元。二是合同審核不嚴。3個項目未嚴格按照招投標約定或合同約定支付工程款，增加項目建設成本1547萬元。三是施工現場管控不嚴。3個項目因質量問題或臨時改變功能返工，造成損失浪費402萬元。四是概算控制不嚴。7個項目因概算編制不準確或項目建設標準提高等原因，超概算3.08億元。
(四)行政事業(yè)性國有資產管理方面。
根據行政事業(yè)單位國有資產報表反映，截至2019年底，本市行政事業(yè)性國有資產共計10720.71億元，其中行政資產共計2558.12億元，事業(yè)資產共計8162.59億元。2017年市財政局在全市范圍內開展了行政事業(yè)性國有資產的清查工作，但后續(xù)措施未及時跟進，從審計情況看，各部門、各單位落實相關資產管理制度還不夠到位。審計發(fā)現的主要問題有：
1.資產統(tǒng)籌利用推進力度不夠。為提高資產使用效率，本市從去年起探索建立市級資產共享共用管理制度。審計發(fā)現，一是納入統(tǒng)籌使用的資產數量較少，制度推進較慢。截至2020年4月，僅入庫754件可用資產，涉及34家市級行政事業(yè)單位。二是部分資產尚未統(tǒng)籌使用。有3個部門的55處房產長期閑置，未納入統(tǒng)籌使用管理，面積共計5.51萬平方米。
2.資產家底不清。5家部門單位的47處房產產權關系不明晰、權證不完整。2個部門的9處房產賬實不符。2個部門的完工工程未及時進行竣工決算，或已交付使用的工程項目長期未結轉固定資產，涉及金額6189萬元。5個部門通過購置等方式取得的固定資產未及時入賬或未辦理交接手續(xù)，涉及金額2.39億元。
3.房產出租收益應收未收。5家部門單位的9處房屋長期被無償占用，涉及面積0.98萬平方米。1家單位的10處房屋租期超過5年，且租金低于市場價。4家部門單位未及時上繳房屋出租和處置收入，涉及金額1663萬元。
二、重大政策措施落實審計情況
(一)資源環(huán)境保護政策落實審計情況。
市審計局開展了節(jié)能減排專項審計調查，并在相關審計項目中重點關注資源環(huán)境保護相關政策的落實情況。從審計情況看，本市堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加快完善生活垃圾處置管理體系，落實污染防治攻堅戰(zhàn)專項行動各項任務，但審計也發(fā)現一些問題：
1.部分濕垃圾分散處理設施未落實污染防治措施。29座處理設施未配備廢水處理設施，或配備后廢水處理不達標，直接排入市政污水管網。23座處理設施無臭氣收集、處理裝置。
2.餐廚廢棄油脂收運企業(yè)監(jiān)管不到位。一是確定收運企業(yè)程序不合規(guī)。各區(qū)未按規(guī)定招投標，直接指定19家企業(yè)參與區(qū)域內餐廚廢棄油脂收運，其中10家企業(yè)未辦理環(huán)境影響評價。二是對收運企業(yè)考核管理不到位。2家收運企業(yè)被查出存在污染防治措施不合規(guī)的情況后，當年污染控制年度評議仍為滿分。
3.新能源汽車充電設施現場審核把關不嚴。經抽查，426個充電設施實際情況與上報資料不符，存在實際未通電、安裝地址虛假等情況，占抽查總量的52%，涉及市級補貼資金1173萬元。
4.產業(yè)結構調整政策落實不到位。一是調整不徹底。2個已完成市級驗收的產業(yè)結構調整重點區(qū)域內，有8家企業(yè)仍從事印刷、石材加工等應關停的生產經營活動。二是新引進的企業(yè)不符合發(fā)展方向。2個區(qū)在實施產業(yè)結構調整后，新引進的10家企業(yè)不符合區(qū)域重點發(fā)展方向,58家企業(yè)未按規(guī)定辦理環(huán)境影響評價，政策實施效果不佳。
(二)鄉(xiāng)村振興相關政策和資金審計情況。
根據審計署統(tǒng)一部署，市審計局對2個區(qū)鄉(xiāng)村振興相關政策落實和資金管理使用情況開展了審計。從審計情況看，2個區(qū)探索符合本區(qū)特色的鄉(xiāng)村振興道路，推動鄉(xiāng)村振興各項工作，但審計也發(fā)現一些問題：
1.高標準農田建設項目管理養(yǎng)護不到位。有1837畝高標準農田未按設計用途種植相應的農作物，有1872畝高標準農田的排水管、水泥明溝等設施損壞，影響農業(yè)正常生產。
2.農村人居環(huán)境整治計劃推進緩慢。4個新建有機垃圾處理設施項目由于選址困難、配套資金未落實等原因，實施進度較慢，區(qū)域內有機垃圾處理能力不足。3個非正規(guī)建筑垃圾堆放點約1350噸建筑垃圾未及時清運，堆放時間超過13個月，影響周邊環(huán)境。
3.涉農補貼資金管理不規(guī)范。有4661萬元資金存在層層轉撥、超規(guī)定范圍發(fā)放等問題。部分村民委員會和村集體合作社通過虛報家庭農場、多報面積等方式，違規(guī)多享受補貼408萬元。
4.農村公路大中修完成比率未達標。2019年，2個區(qū)農村公路大中修里程占本區(qū)鄉(xiāng)道、村道總里程的比率僅為3%左右，未達到8%的本市最低要求。
(三)惠企相關政策落實審計情況。
市審計局在各項審計中關注行政審批制度改革、涉企收費清理等惠企政策落實情況。從審計情況看，本市積極推進各項改革措施落實落地，減輕企業(yè)負擔，支持企業(yè)發(fā)展,但審計也發(fā)現一些問題：
1.依托部門行政職能開展中介服務。個別事業(yè)單位依托其主管部門行政審批職能，開展土地權屬調查等中介服務，并向服務對象收取費用，涉及金額3478萬元。
2.部分小微企業(yè)未從穩(wěn)崗補貼政策中受益。本市穩(wěn)崗補貼政策規(guī)定，對不裁員或少裁員的參保企業(yè)，返還其上年度實際繳納失業(yè)保險費的50%。審計抽查發(fā)現，2019年本市從業(yè)人數在5人以下(含5人)的小微企業(yè)中，符合補貼條件的有30.09萬家，完成補貼申請的有7.33萬家，僅占24.36%，受益面偏低。
3.未及時清理返還工程建設領域保證金。6家工程建設和運營類企業(yè)未將文明施工抵押金等各類保證金及時返還施工單位，涉及金額2.67億元。
(四)對口支援和東西部扶貧協作政策落實審計情況。
市審計局開展了對口支援和東西部扶貧協作資金項目管理情況審計。從審計情況看，本市不斷加大對口支援地區(qū)專項資金和項目的投入，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，但審計也發(fā)現存在對口支援和扶貧項目手續(xù)不完備、扶貧協作資金使用不規(guī)范、部分項目基礎管理薄弱等問題。
三、民生項目審計情況
(一)郊野公園建設運營審計情況。
市審計局對本市郊野公園建設運營情況進行了審計調查，重點抽查了7個郊野公園。從審計情況看，相關單位和各區(qū)統(tǒng)籌協調，合力推進郊野公園建設，不斷規(guī)范郊野公園運營管理,但審計也發(fā)現一些問題：
1.規(guī)劃實施完成率較低。7個郊野公園規(guī)劃批復總面積130.19平方公里，由于土地整治項目成效未達預期、區(qū)級配套建設資金壓力較大等原因，實際開園總面積36.59平方公里，占規(guī)劃總面積的28.11%。
2.配套設施用地不合規(guī)。6個郊野公園的游客驛站等功能性建筑未辦理建設用地手續(xù)，涉及土地面積2.95公頃。1個郊野公園的2個停車場占用耕地，涉及土地面積53畝。
3.公共服務運營收不抵支。各郊野公園內現有項目造血能力有限，缺乏特色經營項目，取得的經營收入無法彌補公園運營支出，2017年至2019年，7個郊野公園運營資金收支差額合計達4.14億元。
(二)防汛安全保障體系審計情況。
市審計局對本市防汛安全保障體系建設運行管理情況進行了審計調查。從審計情況看，本市完善了防汛工作管理體系，實施了堤防改造建設等重點項目，著力提升本市防御災害天氣的能力,但審計也發(fā)現一些問題：
1.設備建成后閑置或無法正常運行。10個雨水泵站建成后，由于市政配套設施未及時跟進等原因，無法正常投入使用，涉及投資額22.23億元。7個雨水泵站的截污設備建成后，因管道工程建設滯后等原因無法正常運行，造成污水隨雨水排入河道。
2.改造項目推進緩慢。由于未及時取得立項批復、概算調整等原因，5個中心城區(qū)排水系統(tǒng)改造項目未能及時開工。由于涉及前期動拆遷推進緩慢、總體控規(guī)調整等原因，4個郊區(qū)排水系統(tǒng)完善工程尚未立項實施。
3.設施運行管理不到位。由于局部養(yǎng)護不到位等原因，部分排水系統(tǒng)實際排水能力未達到預期。2018年1月至2019年8月，中心城區(qū)有系統(tǒng)記錄的積水310次，其中降雨量在1年一遇標準以下時，仍發(fā)生積水206次，占66.45%，短時積水問題較突出。
(三)保障性安居工程審計情況。
市審計局對本市保障性安居工程資金投入和使用績效情況進行了審計。從審計情況看,本市貫徹落實中央相關政策要求，積極推進城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、保障性住房建設等各項安居工程,加大民生保障力度，但審計也發(fā)現一些問題：
1.部分專項資金閑置。個別區(qū)因項目進度滯后，造成以前年度安排的大居及城中村改造項目資金閑置在區(qū)土地儲備中心，涉及金額5.84億元。
2.空置動遷安置房被違規(guī)占用和出租。2個區(qū)空置動遷安置房存在被非法占用、擅自出租等違法問題，涉及房源94套。
3.房源差價款未按規(guī)定上交。7個市屬共有產權保障房項目，其房源供應價高出建房協議價的差價款，未按規(guī)定及時上交市住房保障專戶集中監(jiān)管，而是留存在建設單位，涉及金額4.38億元。
4.交房不及時額外增加征收成本。10個征收安置房項目因市政配套建設滯后等原因未能按期交房，造成征收安置居民長期在外過渡，增加逾期過渡費支出2.24億元。
四、國有企業(yè)審計情況
市審計局對部分市屬國有企業(yè)開展了審計,從審計情況看，相關企業(yè)貫徹落實市委、市政府決策部署，按照高質量發(fā)展要求，增強國有經濟競爭力和抗風險能力，穩(wěn)步推進國資國企改革,但審計也發(fā)現一些問題：
1.資產負債約束管控措施未有效執(zhí)行。13家企業(yè)集團未按主管部門要求上報資產負債率管控清單，其中2家企業(yè)集團年末資產負債率已超過預警線。16家企業(yè)集團已上報管控清單，但覆蓋面不完整，抽查的5家企業(yè)集團應上報下屬企業(yè)數量394家，實際僅上報了13家。
2.國有企業(yè)對下屬公司經營風險監(jiān)管不到位。4家企業(yè)集團下屬公司在從事類金融產品投資和供應鏈融資等高風險業(yè)務時，存在未經集體決策以及對資金墊付、物權管控不力等問題，造成較大損失風險，涉及金額14.49億元。1家金融企業(yè)下屬公司違反承保規(guī)則，擴大保險責任，造成賠款損失風險,涉及金額2.68億元。
3.存量資產使用效率不高。一是長期閑置。5家企業(yè)集團的存量土地由于未按期開發(fā)等原因，空置時間長達1年及以上，涉及面積348萬平方米。二是出租管理不善。2家企業(yè)集團的48處房產被長期低價出租，3家企業(yè)集團的33處房產被承租方擅自轉租。三是處置不規(guī)范。1家企業(yè)下屬公司報廢資產內控缺失,處置程序倒置且未經比選和比價，價格明顯偏低。
五、審計建議
以上問題產生的原因，有些是制度不健全、執(zhí)行不到位，也有些是部門間協同配合不力等，需要持續(xù)深化改革，加強管理，提高績效，推動問題根本解決。為此建議：
(一)統(tǒng)籌推進疫情防控和經濟社會發(fā)展，推動惠企利民政策落地。在常態(tài)化疫情防控形勢下，圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、財政資金提質增效、就業(yè)優(yōu)先，完善配套措施，保障中小企業(yè)充分便利享受政策，營造公平競爭市場環(huán)境。統(tǒng)籌推進三大攻堅戰(zhàn)，精準有效實施舊區(qū)改造，健全垃圾分類、郊野公園等民生項目落地的配套政策，充分發(fā)揮政策效應。
(二)全面實施預算績效管理，持續(xù)提高財政支出效能。牢固樹立過“緊日子”思想，加強預算約束，壓減低效開支，進一步優(yōu)化財政支出結構，將財政資金用到刀刃上。清理盤活各類存量資金和閑置資產，完善績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制，推動建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。
(三)完善行政事業(yè)性國有資產管理，提升資產管理質量。推動各部門、各單位全面清查國有資產家底，建立健全國有資產管理工作機制，強化主體責任，增強部門間協調統(tǒng)籌和信息共享。推進資產管理和預算管理相結合，優(yōu)化資產配置，加大調劑使用力度，推進共享共用，提高資產使用效率。
(四)強化國有企業(yè)監(jiān)管，深化企業(yè)內部治理。深化區(qū)域性國資國企綜合改革，督促國有企業(yè)集團健全現代企業(yè)治理制度，加強對下屬企業(yè)經營監(jiān)管，及時發(fā)現和處置經營風險，提升國有企業(yè)經營水平和抗風險能力。加強內部審計能力建設，健全機構設置，增強人員配備，充分發(fā)揮內部審計規(guī)范發(fā)展、制約權力、防范風險和提高效益的作用。
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
根據審計署統(tǒng)一部署，市審計局對本市16個區(qū)疫情防控資金和捐贈款物管理使用情況開展了專項審計。截至2020年3月31日，16個區(qū)各級財政共安排疫情防控資金16.38億元，實際使用9.21億元。各區(qū)紅十字會、政府部門和單位共收到社會捐贈資金1.1億元，支出0.93億元；接受捐贈物資2430.13萬件，安排使用2168.42萬件。同時，市民政局會同市審計局出臺本市疫情防控慈善捐贈管理辦法，加強慈善捐贈款物的分配、管理和使用。
從審計情況看，本市16個區(qū)高度重視并抓實疫情防控工作，防控資金和捐贈款物管理、分配和使用總體比較規(guī)范，為疫情防控提供了有力保障。但也存在部分防控資金和物資未及時下撥、捐贈款物缺乏集中統(tǒng)一管理等問題。審計指出后，相關區(qū)堅持邊審邊改，及時撥付防控資金和物資，堅持邊審邊管，健全物資管理臺賬，完善財務核算，堅持邊審邊建，制定出臺了15項規(guī)范管理制度。
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，在市委、市政府的堅強領導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，堅持黨對審計工作的集中統(tǒng)一領導，自覺接受人大的監(jiān)督，依法履行審計監(jiān)督職責，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，為奮力奪取疫情防控和經濟社會發(fā)展雙勝利作出更大貢獻！
以上報告，請予審議。
正文下載：關于2019年度上海市市級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告.doc
