——2018年7月26日在上海市第十五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上
市審計(jì)局局長(zhǎng) 王建平
主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：
我受市人民政府委托，報(bào)告2017年度市級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，請(qǐng)予審議。
根據(jù)審計(jì)法及相關(guān)法律法規(guī)，市審計(jì)局對(duì)2017年度市級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)工作以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神和習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)中共中央辦公廳《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果，緊緊圍繞市委、市政府中心工作，著力“查問(wèn)題、防風(fēng)險(xiǎn)、促改革”，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、助力打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”、促進(jìn)深化改革等方面的積極作用。
2017年，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全市各部門認(rèn)真貫徹市委、市政府決策部署，按照當(dāng)好“全國(guó)改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的要求，全面深化改革，積極推動(dòng)創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。從審計(jì)情況來(lái)看，市級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，財(cái)政保障能力進(jìn)一步增強(qiáng)。
——經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中向好，改革創(chuàng)新取得新進(jìn)展。全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，穩(wěn)中向好、好于預(yù)期，全市生產(chǎn)總值同比增長(zhǎng)6.9%，一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)9.1%。以深化自貿(mào)區(qū)建設(shè)為突破口，擴(kuò)大開放，全面推進(jìn)各項(xiàng)改革。以建設(shè)科創(chuàng)中心為載體，大力推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)活力和動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，質(zhì)量和效益進(jìn)一步提高，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新“五個(gè)中心”建設(shè)取得新進(jìn)展。
——民生福祉持續(xù)改善，城市社會(huì)治理不斷提升。著力補(bǔ)短板惠民生，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)低保、最低工資等民生保障標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)步推進(jìn)住房保障和舊區(qū)改造。加大財(cái)政民生投入，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、住房保障等方面支出合計(jì)1036.6億元，大力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化。加強(qiáng)社會(huì)治理、城市管理和生態(tài)文明建設(shè)，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和污染防治工作，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)初見成效，城市管理和社會(huì)治理精細(xì)化程度不斷提高。
——財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，各項(xiàng)財(cái)稅改革深入推進(jìn)。圍繞推進(jìn)實(shí)施自貿(mào)區(qū)和科創(chuàng)中心建設(shè)兩大國(guó)家戰(zhàn)略，創(chuàng)新財(cái)稅支持方式，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。加大對(duì)科技領(lǐng)域投入，市級(jí)科技支出215.8億元。積極落實(shí)各項(xiàng)減稅降費(fèi)政策，清理取消5項(xiàng)涉企收費(fèi)，降低社保繳費(fèi)比例，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。深入推進(jìn)市區(qū)兩級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分等各項(xiàng)財(cái)稅改革，整合盤活存量資金。建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算公開的覆蓋面。
——審計(jì)整改成效較好，閉環(huán)管理機(jī)制日益完善。市政府召開常務(wù)會(huì)議研究部署審計(jì)整改工作，有關(guān)部門和單位認(rèn)真落實(shí)審計(jì)整改，市審計(jì)局加強(qiáng)跟蹤檢查，配合市人大常委會(huì)開展跟蹤調(diào)研，建立健全與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，完善閉環(huán)管理機(jī)制。截至目前，針對(duì)2016年度審計(jì)查出的問(wèn)題，各部門、單位制定整改措施348項(xiàng)，建立健全制度136項(xiàng)，基本整改完畢。對(duì)15項(xiàng)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題線索，市審計(jì)局已移交相關(guān)部門作進(jìn)一步處理。
一、財(cái)政管理審計(jì)情況
根據(jù)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算拓展的要求，重點(diǎn)審計(jì)了市級(jí)一般公共預(yù)算、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和本市社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的執(zhí)行和決算草案情況。根據(jù)市財(cái)政局編制的政府決算草案，2017年度市級(jí)四本預(yù)算收支決算情況如下：
從審計(jì)情況看，市財(cái)政局等相關(guān)部門積極深化財(cái)稅改革，加強(qiáng)預(yù)算管理，加大對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)投入，支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
(一) 市級(jí)一般公共預(yù)算審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。
1．項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，專項(xiàng)資金使用效益不高。一是抽查了“第四輪公共衛(wèi)生三年行動(dòng)計(jì)劃專項(xiàng)資金”4.02億元，實(shí)際僅支出1.2億元，占比30%。二是抽查了“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”2.47億元，實(shí)際僅支出0.25億元，占比10%。三是“生活垃圾減量專項(xiàng)資金”2年預(yù)算安排共計(jì)0.95億元，截至目前尚未支出。
2．專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理有待進(jìn)一步優(yōu)化。一是18個(gè)福彩公益金項(xiàng)目資金未按規(guī)定納入市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付，而是通過(guò)市民政局部門預(yù)算直接撥至區(qū)民政局，金額共計(jì)3.8億元，缺乏財(cái)政部門有效監(jiān)管。二是因病支出型貧困家庭幫困專項(xiàng)補(bǔ)助等4項(xiàng)資金，用途類似，均用于對(duì)困難人群生活補(bǔ)助,并且金額較小。
3．部門間缺乏信息共享機(jī)制，影響稅收征管質(zhì)量。一是因缺乏規(guī)土部門的土地出讓補(bǔ)充合同信息，稅務(wù)部門未及時(shí)對(duì)6戶簽訂補(bǔ)充合同的企業(yè)補(bǔ)征契稅和印花稅，涉及稅款共計(jì)4427.71萬(wàn)元。二是因缺乏工商部門的企業(yè)注銷信息，稅務(wù)部門未及時(shí)發(fā)現(xiàn)29戶工商已注銷企業(yè)仍在開具增值稅發(fā)票共計(jì)3.43億元。
4．對(duì)企業(yè)日常納稅申報(bào)監(jiān)管不到位。稅收管理系統(tǒng)包含企業(yè)納稅申報(bào)信息，但稅務(wù)部門未能充分利用上述信息進(jìn)行綜合分析，并進(jìn)行關(guān)聯(lián)稅種比對(duì)、預(yù)警指標(biāo)設(shè)置。抽查發(fā)現(xiàn)，16個(gè)區(qū)稅務(wù)局未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)征管的734戶企業(yè)少繳印花稅、企業(yè)所得稅等稅款共計(jì)4630.88萬(wàn)元。
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(二) 市級(jí)政府性基金預(yù)算審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。
1．專項(xiàng)債券發(fā)行費(fèi)未按規(guī)定納入基金決算。2017年新增土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券發(fā)行費(fèi)共計(jì)4592萬(wàn)元，市財(cái)政局未將上述發(fā)行費(fèi)納入土地出讓收支決算，而是納入一般公共預(yù)算核算，影響了一般公共預(yù)算收支決算和政府性基金收支決算的準(zhǔn)確性。
2．7幅儲(chǔ)備地塊未經(jīng)批準(zhǔn)出租出借。部分由市土地儲(chǔ)備中心和徐匯區(qū)聯(lián)合儲(chǔ)備的地塊，未經(jīng)規(guī)土部門批準(zhǔn)對(duì)外出租出借，共涉及7幅地塊，面積共計(jì)9.49萬(wàn)平方米。其中，3幅地塊面積共計(jì)1.11萬(wàn)平方米，被無(wú)償出借給招商項(xiàng)目開發(fā)商或施工單位。
3．5.94億元土地儲(chǔ)備資金未按規(guī)定納入專戶核算。市土地儲(chǔ)備中心將收儲(chǔ)土地補(bǔ)償款、臨時(shí)出租收入及利息收入等5.94億元納入中心日常經(jīng)費(fèi)賬戶核算，未按規(guī)定納入土地儲(chǔ)備資金專戶核算。
(三) 市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。
1．預(yù)算支出項(xiàng)目調(diào)整不及時(shí)。2016年，市級(jí)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算資本金預(yù)算安排6億元，用于世博區(qū)域配套項(xiàng)目建設(shè)。2017年3月，因規(guī)劃調(diào)整該項(xiàng)目取消，但相關(guān)企業(yè)未及時(shí)申請(qǐng)預(yù)算調(diào)整，截至2018年3月底，上述資金仍宕存賬面未使用。
2．國(guó)有企業(yè)信息化項(xiàng)目部分目標(biāo)功能未實(shí)現(xiàn)。3個(gè)以前年度國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排的企業(yè)信息化建設(shè)項(xiàng)目，竣工并已投入使用，但其部分目標(biāo)功能未達(dá)預(yù)期。
3．國(guó)有企業(yè)損益核算不準(zhǔn)確，影響國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益計(jì)繳基數(shù)。抽查發(fā)現(xiàn)，7戶國(guó)有企業(yè)少計(jì)2016年及以前年度利潤(rùn)總額共計(jì)3.33億元，影響國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益收繳基數(shù)，主要原因是收入、成本、費(fèi)用核算不準(zhǔn)確，以及以前年度損益未及時(shí)調(diào)整等。
(四)本市社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算及部分公共資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。
1．原小企業(yè)欠薪保障金結(jié)余資金處置辦法尚未明確。本市原小企業(yè)欠薪保障金制度已于2007年停止執(zhí)行，因后續(xù)處置未明確，結(jié)余資金4.54億元長(zhǎng)期宕存在財(cái)政專戶，造成資金閑置。
2．工傷保險(xiǎn)基金先行支付的后續(xù)處置不夠到位。2013年至2017年，市社保中心累計(jì)先行支付工傷保險(xiǎn)基金1.09億元，期間僅追回1.36萬(wàn)元。相關(guān)部門未按規(guī)定采取向金融機(jī)構(gòu)查詢用人單位的其他存款賬戶、向法院提起訴訟或提出申請(qǐng)等措施進(jìn)行追償，對(duì)確實(shí)無(wú)法追償?shù)囊参醇皶r(shí)清理、銷賬。
3．部分社保基金籌集及使用管理不夠到位。一是金山區(qū)重殘人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保資金中，財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)部分68.56萬(wàn)元未及時(shí)到位。二是未經(jīng)專家或?qū)I(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)驗(yàn)收，市社保中心即支付了工傷預(yù)防培訓(xùn)服務(wù)費(fèi)余款79.52萬(wàn)元，不符合人力資源社會(huì)保障部和本市的相關(guān)規(guī)定。
審計(jì)指出問(wèn)題后，有關(guān)單位正在研究，并采取改進(jìn)管理、完善制度等措施加以整改。目前，5.92億元土地儲(chǔ)備資金已按規(guī)定納入專戶核算。
二、部門預(yù)算執(zhí)行及決算草案審計(jì)情況
根據(jù)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算拓展的要求，重點(diǎn)關(guān)注部門預(yù)算編制的完整性、預(yù)算支出的績(jī)效等，對(duì)14家市級(jí)部門及所屬69家單位2017年度預(yù)算執(zhí)行及決算草案開展了審計(jì)。從審計(jì)情況看，各部門預(yù)算管理不斷加強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行總體較好，各單位基本遵守有關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，提供的決算草案報(bào)表基本真實(shí)地反映了年度收支和資產(chǎn)負(fù)債情況。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．財(cái)政資金、資產(chǎn)使用管理績(jī)效不高。一是8家單位長(zhǎng)期結(jié)存的資金共計(jì)1.82億元，未及時(shí)清理結(jié)轉(zhuǎn)。二是2家單位的預(yù)算資金共計(jì)1197.22萬(wàn)元，結(jié)存下屬單位，造成資金閑置。三是2家單位未對(duì)不符合規(guī)定的銀行賬戶進(jìn)行清理及銷戶，造成資金沉淀共計(jì)654.03萬(wàn)元。四是4家單位3932.35平方米房屋資產(chǎn)被其他單位無(wú)償占用。五是3家事業(yè)單位對(duì)下屬投資企業(yè)未建立有效的資產(chǎn)投資收益機(jī)制，相關(guān)收益未及時(shí)收取。
2．預(yù)算編制、執(zhí)行及調(diào)整不規(guī)范。一是7家單位預(yù)算編制不完整、不準(zhǔn)確、不細(xì)化，涉及金額共計(jì)1.73億元。二是12家單位部分公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)未按標(biāo)準(zhǔn)、范圍執(zhí)行，部分資金改變預(yù)算用途等，涉及金額共計(jì)331.23萬(wàn)元。三是13家單位的部分服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目，在預(yù)算執(zhí)行中未嚴(yán)格履行政府采購(gòu)程序，涉及金額共計(jì)6750.83萬(wàn)元。四是9家單位未及時(shí)調(diào)整預(yù)算，造成部分預(yù)算無(wú)法執(zhí)行完畢或預(yù)算超支，涉及金額共計(jì)6031.13萬(wàn)元。
3．財(cái)務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)。一是有的部門下屬事業(yè)單位存在勞務(wù)費(fèi)、稿費(fèi)報(bào)銷憑證不全，發(fā)放依據(jù)不足，部分發(fā)票連號(hào)且不能說(shuō)明原因等情況，涉及報(bào)銷憑證3113張，金額共計(jì)210.6萬(wàn)元。二是有的部門下屬事業(yè)單位違規(guī)出借銀行賬戶，并以單位名義開具資金往來(lái)結(jié)算票據(jù)，涉及金額共計(jì)37.27萬(wàn)元。三是9家單位存在固定資產(chǎn)賬實(shí)不符的問(wèn)題，涉及賬面金額共計(jì)3834.16萬(wàn)元。四是12家單位共443份合同存在未歸口管理、要素不全、格式不規(guī)范等問(wèn)題。
4．決算編報(bào)還不夠準(zhǔn)確。9個(gè)市級(jí)部門決算收入不實(shí)536.59萬(wàn)元，支出不實(shí)46.16萬(wàn)元，資產(chǎn)不實(shí)2726.74萬(wàn)元，負(fù)債不實(shí)6175.92萬(wàn)元，凈資產(chǎn)不實(shí)7666.90萬(wàn)元。
審計(jì)指出問(wèn)題后，有關(guān)單位通過(guò)清理結(jié)轉(zhuǎn)資金、銷戶調(diào)賬、收入上繳、制定辦法等措施，審計(jì)期間整改了1.15億元，決算不實(shí)金額已全部進(jìn)行了調(diào)賬。在此基礎(chǔ)上，相關(guān)單位進(jìn)一步采取措施，研究完善相關(guān)財(cái)務(wù)和預(yù)算管理制度，規(guī)范相關(guān)管理流程。
三、政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)情況
根據(jù)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向政策預(yù)算拓展的要求，圍繞打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”和市委、市政府重點(diǎn)工作，對(duì)相關(guān)政策措施落實(shí)情況開展了跟蹤審計(jì)。從審計(jì)情況看，相關(guān)政策措施落實(shí)情況總體較好，但也存在一些需要進(jìn)一步推動(dòng)和改進(jìn)的問(wèn)題。
(一) 3個(gè)區(qū)落實(shí)污染防治相關(guān)政策措施情況。
按照審計(jì)署統(tǒng)一部署，市審計(jì)局對(duì)寶山、青浦和奉賢等3個(gè)區(qū)落實(shí)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策措施情況開展了專項(xiàng)審計(jì)。從審計(jì)情況看，相關(guān)區(qū)積極貫徹執(zhí)行中央及本市生態(tài)文明建設(shè)的決策部署及政策措施，加強(qiáng)污染防治工作。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．污水未及時(shí)處置，影響周邊環(huán)境。一是有的區(qū)城鎮(zhèn)污水處理能力不足，污水管道長(zhǎng)期高水位運(yùn)行，導(dǎo)致日均4.63萬(wàn)立方米納管污水無(wú)法處理，部分區(qū)域污水冒溢。二是2個(gè)區(qū)的15座農(nóng)村污水處理設(shè)施報(bào)廢、損壞或停用，污水直排，影響周邊河道水質(zhì)。三是有的區(qū)污水管網(wǎng)建成后，仍有部分沿線單位污水未及時(shí)納管，直排河道。
2．污泥處置監(jiān)管不到位，存在二次污染隱患。一是2個(gè)區(qū)河道整治疏浚出的143.08萬(wàn)立方米底泥，未經(jīng)檢測(cè)直接施用或堆放在農(nóng)村閑置土地上，其中部分重金屬超標(biāo)。二是2個(gè)區(qū)對(duì)排水管道疏通產(chǎn)生的3.17萬(wàn)噸污泥，未跟蹤記錄其最終去向和用途，或記錄不完整。三是有的區(qū)2家污水處理廠4.09萬(wàn)噸污泥，重金屬含量超過(guò)園林綠化栽植土的指標(biāo)限值，仍直接用于園林綠化。
3．生活垃圾未有效處理，影響垃圾綜合治理效果。一是有的區(qū)生活垃圾分類產(chǎn)生的廢棄輪胎、油漆桶等有毒有害垃圾，長(zhǎng)期滯留分揀點(diǎn)，且未采取污染防控措施。二是有的區(qū)的12座已封場(chǎng)垃圾填埋場(chǎng)、在用中轉(zhuǎn)站及壓縮站產(chǎn)生的滲濾液，每年約有180噸未經(jīng)檢測(cè)和處理，直接排入管網(wǎng)或運(yùn)至污水廠。
(二) 支持中小微企業(yè)發(fā)展的金融風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)政策措施落實(shí)情況。
為促進(jìn)中小企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展，本市積極支持市屬商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，穩(wěn)步推進(jìn)小額貸款公司發(fā)展，并設(shè)立政策性融資擔(dān)保基金。審計(jì)重點(diǎn)調(diào)查了3家市屬商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立的64家村鎮(zhèn)銀行、納入本市監(jiān)管的14家小貸公司，以及市中小微政策性融資擔(dān)?；鸬娘L(fēng)險(xiǎn)防控情況。從審計(jì)情況看，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控工作持續(xù)加強(qiáng)，監(jiān)管部門也加大了監(jiān)管力度，但還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，一定程度上存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險(xiǎn)管控存在薄弱環(huán)節(jié)。一是支農(nóng)惠農(nóng)作用不明顯。64家村鎮(zhèn)銀行投向“農(nóng)林牧漁業(yè)”的貸款占全部貸款比例僅為12.85%，有的村鎮(zhèn)銀行集中投向鋼貿(mào)企業(yè)形成不良貸款3.84億元。二是“小額分散”原則未得到嚴(yán)格執(zhí)行。有25家銀行戶均貸款余額、單筆100萬(wàn)元以上的貸款不良率均超過(guò)相應(yīng)監(jiān)管指標(biāo)。三是風(fēng)險(xiǎn)管控薄弱。9家村鎮(zhèn)銀行因貸前調(diào)查、貸款審核、貸后檢查不到位，產(chǎn)生不良貸款3.95億元。四是11家村鎮(zhèn)銀行違規(guī)放貸5.03億元，且對(duì)責(zé)任人處罰不嚴(yán)。
2．小額貸款公司經(jīng)營(yíng)管理需進(jìn)一步規(guī)范，監(jiān)管有待加強(qiáng)。一是“小額分散”原則未得到嚴(yán)格執(zhí)行。7家小貸公司通過(guò)向關(guān)聯(lián)借款人發(fā)放貸款的方式，規(guī)避監(jiān)管要求，實(shí)際貸款集中度超過(guò)監(jiān)管規(guī)定。二是貸款損失準(zhǔn)備計(jì)提不足。根據(jù)相關(guān)規(guī)定測(cè)算，14家小貸公司2017年底少計(jì)提貸款損失準(zhǔn)備約2.67億元，不滿足風(fēng)險(xiǎn)覆蓋要求。三是借款人融資成本較高。7家小貸公司除貸款利息外，還以咨詢費(fèi)、融資服務(wù)費(fèi)等形式收取各項(xiàng)費(fèi)用，折算成年化利率較高，部分甚至超過(guò)民間借貸利率規(guī)定。四是部分區(qū)小貸公司監(jiān)管力量不足，監(jiān)管部門職能未充分發(fā)揮。
3．市中小微企業(yè)政策性融資擔(dān)?；鹨蛐畔⒐蚕聿粫?，影響擔(dān)保對(duì)象的核實(shí)。經(jīng)抽查，66筆擔(dān)保業(yè)務(wù)涉及的42家企業(yè)，在擔(dān)保前受過(guò)市工商局、市質(zhì)量技監(jiān)局等執(zhí)法機(jī)構(gòu)的違規(guī)處罰，擔(dān)保金額共計(jì)1.79億元。7筆擔(dān)保業(yè)務(wù)涉及的3家企業(yè)，在擔(dān)保前已發(fā)生欠稅，擔(dān)保金額共計(jì)800萬(wàn)元。擔(dān)保中心在審核中，未能實(shí)現(xiàn)同市法人信息共享與應(yīng)用系統(tǒng)、稅收信息系統(tǒng)等的信息共享，核實(shí)手段不足。
(三) 扶貧協(xié)作及對(duì)口支援相關(guān)政策措施落實(shí)情況。
為助力打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，提升東西部扶貧協(xié)作及對(duì)口支援工作水平，提高援助資金使用效益，市審計(jì)局對(duì)本市對(duì)口支援喀什地區(qū)莎車、澤普、葉城、巴楚等四縣發(fā)展資金和項(xiàng)目開展了跟蹤審計(jì)。從審計(jì)情況看，本市加大援疆資金投入，2017年安排援助資金24.53億元，同時(shí)建立健全了援疆項(xiàng)目資金管理制度，規(guī)范各項(xiàng)管理。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．5個(gè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度滯后。為提高資金使用效益，市對(duì)口支援新疆工作前方指揮部將歷年項(xiàng)目結(jié)余資金，統(tǒng)籌安排用于新的援建項(xiàng)目。但抽查發(fā)現(xiàn)，截至2017年底，仍有5個(gè)新項(xiàng)目尚未正式實(shí)施，涉及資金1511.08萬(wàn)元。
2．1800萬(wàn)元結(jié)余資金未及時(shí)上繳當(dāng)?shù)乜h財(cái)政。抽查了4個(gè)縣已實(shí)施完成的10個(gè)項(xiàng)目，結(jié)余資金合計(jì)1800萬(wàn)元，仍留存在項(xiàng)目實(shí)施單位，未及時(shí)上繳當(dāng)?shù)乜h財(cái)政。
3．2個(gè)項(xiàng)目存在資金缺口。因項(xiàng)目建設(shè)資金被調(diào)劑用于其他項(xiàng)目、當(dāng)?shù)乜h財(cái)政配套資金未到位等原因，2個(gè)項(xiàng)目資金存在2175.38萬(wàn)元缺口，影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。
(四)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)相關(guān)政策措施落實(shí)情況。
近年來(lái)，本市按照城市精細(xì)化管理要求，切實(shí)推進(jìn)歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)工作，打造上海文化品牌。從審計(jì)情況看，市區(qū)各級(jí)管理部門積極推進(jìn)此項(xiàng)工作，有效提升了城市功能和品質(zhì)，改善了舊區(qū)群眾的居住條件。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．部分被拆除的保留歷史建筑未按規(guī)定進(jìn)行論證。根據(jù)市政府批復(fù)的《上海市老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃》，保留歷史建筑因特殊情況需要遷移、拆除的，必須經(jīng)過(guò)歷史文化風(fēng)貌區(qū)規(guī)劃管理特別論證制度審議。抽查發(fā)現(xiàn)，2014年，老城廂歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)10棟保留歷史建筑未經(jīng)論證已被拆除。
2．部分嚴(yán)重?fù)p壞的優(yōu)秀歷史建筑未及時(shí)修繕。根據(jù)相關(guān)資料反映，全市1058處優(yōu)秀歷史建筑中，有233處建筑存在不同程度的損壞，其中嚴(yán)重?fù)p壞的有10處。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的法律法規(guī)和管理體制下，區(qū)房屋管理部門對(duì)優(yōu)秀歷史建筑未及時(shí)修繕，致使建筑物發(fā)生損毀危險(xiǎn)的，缺少針對(duì)性的措施和辦法。
3．部分風(fēng)貌保護(hù)街坊底數(shù)不清。抽查發(fā)現(xiàn)，有25處風(fēng)貌保護(hù)街坊范圍與舊城區(qū)改建區(qū)域范圍重合。在2017年9月市政府公布第二批風(fēng)貌保護(hù)街坊名單時(shí)，上述部分街坊已開展舊城區(qū)改建和房屋拆除工作。根據(jù)有關(guān)部門提供的資料，截至2018年5月，4個(gè)區(qū)共6處風(fēng)貌保護(hù)街坊已拆除建筑面積22.53萬(wàn)平方米。
(五) 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策措施落實(shí)情況。
為促進(jìn)本市鄉(xiāng)村振興，2017年3月，市政府下發(fā)了《2017年本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化工作目標(biāo)》，確定了2017年底要完成的8個(gè)方面共39項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。市審計(jì)局重點(diǎn)抽查了支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合試點(diǎn)、聚焦重點(diǎn)推進(jìn)規(guī)劃編制等19項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。從審計(jì)情況看，牽頭部門積極落實(shí)各項(xiàng)政策措施，協(xié)調(diào)相關(guān)部門及區(qū)推進(jìn)實(shí)施，取得較好成效。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．有關(guān)規(guī)劃編制工作滯后。按照目標(biāo)任務(wù)，市農(nóng)委負(fù)責(zé)牽頭完成市和9個(gè)區(qū)的“休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展設(shè)施”布局規(guī)劃編制，并推進(jìn)新增試點(diǎn)項(xiàng)目。但截至2018年5月，除金山區(qū)外，市和其余8個(gè)區(qū)的規(guī)劃編制工作尚未完成，影響試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)。
2．部分郊區(qū)斷頭路未按期開工。按照目標(biāo)任務(wù)，市交通委負(fù)責(zé)牽頭推進(jìn)的華擴(kuò)路等22條郊區(qū)斷頭路（區(qū)區(qū)對(duì)接）應(yīng)在2017年內(nèi)開工。但因動(dòng)遷難度大、建設(shè)程序辦理滯后等原因，截至2017年底，仍有10條道路主體工程未正式開工建設(shè)。
3．農(nóng)村信息化發(fā)展工作未按計(jì)劃進(jìn)度完成。一是促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村與智慧村莊相結(jié)合的具體工作方案未按期制定出臺(tái)。二是因市級(jí)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)度滯后，全市居村電子臺(tái)賬系統(tǒng)建設(shè)未按期完成。三是抽查9個(gè)智慧村莊試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有3個(gè)項(xiàng)目未按期完成建設(shè)或驗(yàn)收。
審計(jì)指出問(wèn)題后，2個(gè)區(qū)的15座農(nóng)村污水處理設(shè)施已恢復(fù)正常使用。5個(gè)尚未實(shí)施的援疆項(xiàng)目已通過(guò)取消或調(diào)整內(nèi)容等方式予以整改，1800萬(wàn)元結(jié)余資金已全部上繳財(cái)政。個(gè)別郊區(qū)斷頭路已取得施工許可證。其余問(wèn)題有關(guān)單位正在研究整改。
四、重點(diǎn)民生資金及項(xiàng)目審計(jì)情況
近年來(lái)，為滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，提升民生福祉，市政府加大民生領(lǐng)域的資金投入和項(xiàng)目建設(shè)。市審計(jì)局對(duì)保障性安居工程等民生資金和項(xiàng)目開展了審計(jì)，推進(jìn)完善民生方面的支出預(yù)算和政策，著力保障和改善民生。從審計(jì)情況看，相關(guān)民生投入對(duì)改善困難群眾生活居住條件，擴(kuò)大公共服務(wù)供給，滿足群眾文化衛(wèi)生需求等方面，發(fā)揮了重要作用，資金和項(xiàng)目管理情況總體較好，但也存在一些有待進(jìn)一步規(guī)范的問(wèn)題。
(一)保障性安居工程跟蹤審計(jì)情況。
按照審計(jì)署統(tǒng)一部署，全市審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本市2017年度保障性安居工程建設(shè)管理情況開展了跟蹤審計(jì)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．16個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度滯后。6個(gè)項(xiàng)目因基地動(dòng)遷緩慢等原因，未按期建成，涉及保障房6447套。3個(gè)項(xiàng)目因配套道路建設(shè)滯后等原因，建成后無(wú)法交付使用，涉及保障房2796套。7個(gè)應(yīng)同步配建的大居養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在大居建成后尚未開工建設(shè)。
2．42.42億元資金未發(fā)揮效益。開發(fā)商收到的房源需求單位購(gòu)房款，與政府建房協(xié)議價(jià)之間的差價(jià)款37.53億元，未及時(shí)上繳主管部門。個(gè)別開發(fā)商將保障房項(xiàng)目貸款2.04億元，用于非公共項(xiàng)目支出。2.85億元建設(shè)資金因項(xiàng)目取消、結(jié)算不及時(shí)等原因，長(zhǎng)期閑置。
3．3751套保障房分配管理使用不規(guī)范。140戶不符合條件家庭，違規(guī)享受保障房128套，獲得補(bǔ)貼資金14.2萬(wàn)元。3623套保障房被違規(guī)占用、出租或?qū)ν饨?jīng)營(yíng)。
(二) 社區(qū)文化活動(dòng)中心審計(jì)情況。
審計(jì)調(diào)查了全市社區(qū)文化活動(dòng)中心的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理情況，對(duì)其中31個(gè)進(jìn)行了重點(diǎn)抽查。審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．擅自改變場(chǎng)館功能用途。5個(gè)活動(dòng)中心將場(chǎng)館出租給第三方用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，4個(gè)活動(dòng)中心部分用房被政府部門及單位占用，7個(gè)活動(dòng)中心違規(guī)開辦經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)班。
2．一些場(chǎng)館及設(shè)施使用效益不高。3個(gè)活動(dòng)中心有1.46萬(wàn)平方米場(chǎng)館閑置。10個(gè)活動(dòng)中心的健身房將公益性開放時(shí)間設(shè)在日常工作時(shí)段，使用率不高。此外，全市的活動(dòng)中心公益性網(wǎng)吧上網(wǎng)人數(shù)逐年下降，利用率不高，造成資源閑置。
3．財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。9個(gè)活動(dòng)中心的場(chǎng)地出租收入等723.29萬(wàn)元未上繳財(cái)政。4個(gè)活動(dòng)中心獲得的財(cái)政補(bǔ)貼資金1000萬(wàn)元，未按規(guī)定用于日常運(yùn)營(yíng)，而是用于支付項(xiàng)目工程款。
(三) 郊區(qū)新建醫(yī)院審計(jì)情況。
本市自2009年起新建4家郊區(qū)醫(yī)院，2012年底基本建成并試運(yùn)營(yíng)。近幾年郊區(qū)醫(yī)院門急診、住院人次均逐年上升，有效緩解了郊區(qū)居民看病難的問(wèn)題，促進(jìn)了醫(yī)療資源的均衡布局，初步實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但在一些方面還存在差距，需進(jìn)一步加以推進(jìn)和完善：
1．人員等基本配備存在差距。截至2017年底，4家醫(yī)院醫(yī)護(hù)比均未達(dá)到相關(guān)文件的要求，護(hù)理人員短缺。
2．醫(yī)療服務(wù)能力存在差距。4家醫(yī)院在疑難重癥診治、關(guān)鍵醫(yī)療技術(shù)開展等方面，尚未完全具備相應(yīng)的服務(wù)能力。2017年度承接的高難度病種、高難度手術(shù)占比低于市級(jí)綜合醫(yī)院。
3．教學(xué)科研能力存在差距。目前，4家醫(yī)院缺乏教學(xué)、科研等硬件設(shè)施，以及獨(dú)立招收研究生的資格，影響教學(xué)科研能力進(jìn)一步提升。
(四) 部分重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)情況。
重點(diǎn)審計(jì)了市級(jí)建設(shè)財(cái)力安排的4個(gè)醫(yī)院項(xiàng)目、10個(gè)市政工程項(xiàng)目竣工決算情況，以及軌道交通建設(shè)項(xiàng)目管理情況，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題：
1．軌道交通自主招標(biāo)項(xiàng)目采購(gòu)流程不規(guī)范。抽查申通集團(tuán)自主招標(biāo)采購(gòu)的319份合同發(fā)現(xiàn)，有289份合同涉及的采購(gòu)流程不規(guī)范，評(píng)標(biāo)專家未從專家?guī)熘谐槿?，全部由該公司?nèi)部人員擔(dān)任，涉及合同金額共計(jì)37.4億元。
2．市政工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收手續(xù)辦理不及時(shí)。8個(gè)項(xiàng)目因建設(shè)程序履行不到位，未及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)。如北翟路中環(huán)線立交工程項(xiàng)目于2010年4月建成通車，但截至2017年底，尚未辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)。
3．醫(yī)院項(xiàng)目超概算投資較為突出。3個(gè)項(xiàng)目因概算編制不準(zhǔn)確、重大設(shè)計(jì)變更等原因，超概算投資合計(jì)1.3億元。如龍華醫(yī)院國(guó)家中醫(yī)臨床研究基地項(xiàng)目因裝飾工程概算指標(biāo)偏低等原因，超概算5691.64萬(wàn)元，超概算比例15.96%。
審計(jì)指出問(wèn)題后，個(gè)別違規(guī)出借的保障房項(xiàng)目貸款資金已全額收回，3個(gè)超概算的醫(yī)院項(xiàng)目已上報(bào)主管部門申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，申通集團(tuán)已在自主招標(biāo)平臺(tái)專家?guī)熘性鲅a(bǔ)了560名社會(huì)評(píng)標(biāo)專家。其余問(wèn)題有關(guān)單位正在研究整改。
五、審計(jì)建議
(一) 繼續(xù)深化財(cái)稅領(lǐng)域改革，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。一是加強(qiáng)跨部門監(jiān)管協(xié)作和數(shù)據(jù)共享，確保各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收，及時(shí)足額上繳國(guó)庫(kù)。二是建立專項(xiàng)資金綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)制，及時(shí)出臺(tái)項(xiàng)目申報(bào)指南及實(shí)施方案，強(qiáng)化項(xiàng)目過(guò)程管理，提高資金使用績(jī)效。三是進(jìn)一步優(yōu)化民政幫困、福彩公益金等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付范圍，完善轉(zhuǎn)移支付管理。
(二) 持續(xù)推動(dòng)政策措施落實(shí)，提升政策實(shí)施效果。一是圍繞打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”和市委、市政府決策部署，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，明確責(zé)任分工，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控，完善相關(guān)考核、管理、指導(dǎo)、激勵(lì)機(jī)制，確保各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位。三是結(jié)合深化改革要求，針對(duì)存在的薄弱環(huán)節(jié)和制約因素，進(jìn)一步梳理完善各項(xiàng)政策措施，推動(dòng)改革舉措落地生根。
(三) 切實(shí)強(qiáng)化民生領(lǐng)域監(jiān)管，著力保障和改善民生。一是進(jìn)一步完善各項(xiàng)民生資金及項(xiàng)目的使用管理制度，規(guī)范管理，提高效益。二是加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，確保民生資金和項(xiàng)目真正用于改善民生。三是加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的處罰力度，對(duì)失職、瀆職行為涉及的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決糾正損害群眾利益的行為。
主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：
市審計(jì)局將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，在市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大、十九屆二中、三中全會(huì)和十一屆市委四次全會(huì)精神，自覺(jué)接受市人大的指導(dǎo)和監(jiān)督，依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，銳意進(jìn)取、盡責(zé)擔(dān)當(dāng)，努力為上海提升城市能級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，加快建設(shè)卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市作出新的更大貢獻(xiàn)！
以上報(bào)告，請(qǐng)予審議。
