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后金融危機時代的國家金融審計——在中美審計研討會上的演講

【時間:2014年10月29日】【來源:審計署】字號：【大】【中】【小】

后金融危機時代的國家金融審計——在中美審計研討會上的演講
中國審計署審計長劉家義
（2014年10月27日）

尊敬的各位嘉賓，女士們，先生們，同事們、朋友們：
    上午好！
    在秋高氣爽的金色十月里，非常高興與各位朋友相聚在美麗的南京。首先，請允許我代表中華人民共和國審計署，并以我個人的名義，對各位嘉賓、各位遠道而來出席中美審計研討會的朋友，以及各位同事和同行表示熱烈的歡迎！
    去年10月，世界審計組織第21屆大會發(fā)布的《北京宣言》指出，審計機關應加強國際和區(qū)域合作，積極發(fā)揮審計在推動完善治理中的作用，并為實現(xiàn)全球良治作出應有貢獻。為此，我和基恩.多達羅先生商議，建立中美最高審計機關會晤和研討機制。
    女士們，先生們！
    金融是經濟的縮影，也是現(xiàn)代市場經濟的核心，金融業(yè)的正常運轉是整個經濟社會健康運行的基礎。加強金融監(jiān)管，對于維護金融體系穩(wěn)定與安全具有重要作用。最高審計機關對金融監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行情況進行審計，對于保障監(jiān)管政策的有效和適當、維護國家金融安全、提高金融運轉績效都具有重要作用。因此，我們把中美兩國最高審計機關首次研討的主題確定為“金融監(jiān)管政策績效審計與評估”，分享各自在金融審計方面的經驗，深入交流研討，改進審計方式方法，提高審計能力水平，更好地發(fā)揮審計作用，共同維護世界經濟和金融安全。下面，我就“后金融危機時代的國家金融審計”這個話題，與大家作一個交流。
    自金融活動出現(xiàn)以來，危機就如影隨行。從歐洲早期的“郁金香泡沫”和“南海泡沫”、美國1907年銀行危機和1929年大蕭條，1973-1975年由石油危機引發(fā)的經濟金融危機，20世紀80年代的拉美債務危機，到1997年的亞洲金融危機，再到2008年的金融海嘯，金融危機就像海浪一樣，基本十年左右一個輪回，一波接著一波不斷沖擊著經濟的堤岸。金融資本的天然逐利性、金融市場波動與經濟運行周期的高度關聯(lián)性、銀行作為經營信用的機構具有的內在脆弱性、以及經濟社會日趨多元化發(fā)展帶來的復雜性，都是導致危機不斷爆發(fā)的深層次原因。馬歇爾計劃的主要構建者——金德爾伯格曾經說過：金融危機是反復出現(xiàn)，永不消亡的東西。
    從金融業(yè)發(fā)展和管理的角度看，每一次大型金融危機的爆發(fā)，不僅是對各國金融機構的考驗，也是對金融監(jiān)管體系和監(jiān)管制度的全面檢驗。上世紀70年代以來，在金融自由化浪潮的推動下，各國普遍放松了金融監(jiān)管，減少或取消了對金融活動的管制，放寬了對各類金融機構在業(yè)務經營范圍上的限制，從而釋放了金融機構的擴張動力，尤其是表外業(yè)務擴張和金融衍生產品爆發(fā)性增長帶來社會信用的過度創(chuàng)造，脫離了實體經濟的發(fā)展，大幅推高了整體杠桿率，埋下了金融危機爆發(fā)的隱患。金融衍生工具本是為了規(guī)避監(jiān)管、分散和轉移個體風險而創(chuàng)造，但其過度繁榮則又集聚和累積了金融體系的整體性、系統(tǒng)性風險。隨著金融產品創(chuàng)新和金融業(yè)務復雜性上升，金融監(jiān)管滯后于金融發(fā)展的問題日漸突出。銀行、證券、保險等行業(yè)監(jiān)管者關注的主要是金融機構個體層面的風險，沒有一個監(jiān)管者明確承擔跨機構檢查并以此識別總體的系統(tǒng)性金融風險的職責。2008年金融危機的發(fā)生，再次反映出各國金融監(jiān)管機構偏重于對單一金融機構的監(jiān)管，而忽視金融系統(tǒng)性風險防范的問題。
    我們還要看到，隨著全球經濟一體化和金融創(chuàng)新的推進，金融機構之間的高度互聯(lián)性已成為現(xiàn)代金融體系的一個顯著特征。金融業(yè)的高度互聯(lián)以及金融虛擬化使得風險通過交叉持有的資產直接傳遞，加劇了風險的傳染速度和沖擊強度，從而帶來和迅速放大全球系統(tǒng)性風險，“蝴蝶效應”和“多米尼諾骨牌效應”更加顯著。這也是為什么盡管當前金融監(jiān)管能力和制度體系的完備程度遠遠超過20世紀初期，但2008年全球性金融危機的影響范圍廣、幅度深、持續(xù)時間長的重要原因。
    女士們，先生們！
    從中國的審計實踐來看，全球性金融危機過后，中國審計署以維護安全、推動改革、促進發(fā)展為目標，通過對金融監(jiān)管部門和金融機構的審計，加強了對金融運行中重大違法違規(guī)問題的揭露力度，加大了對重大風險點和系統(tǒng)性金融風險的揭示力度，深化了對金融領域體制機制性問題的研究并提出相關的政策建議，更好地發(fā)揮了金融審計在揭示風險，維護金融安全，推動實現(xiàn)良好國家治理等方面的重要作用。
    一是對宏觀經濟、金融政策落實情況實施跟蹤審計。從審計監(jiān)督公共資金、國有資產和國有資源管理使用的績效這個角度來講，中國審計署對宏觀經濟政策和調控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，也是一種績效審計。從2009年開始，中國審計署連續(xù)安排對重點商業(yè)銀行新增貸款情況實施跟蹤審計，緊緊圍繞國家經濟、金融決策部署及宏觀調控具體措施要求，深入揭示金融機構在貫徹執(zhí)行國家貨幣信貸政策以及區(qū)域發(fā)展、支農、節(jié)能減排、支持中小企業(yè)發(fā)展等宏觀調控措施中存在的突出問題和政策風險，促進金融機構自覺執(zhí)行國家宏觀調控政策，保證政策措施落到實處。在中國全面推進深化改革時代背景下，政策落實情況的跟蹤審計是一項長期的、持續(xù)性的任務，也代表著中國國家審計發(fā)展的一個新階段。
    二是強化了對金融監(jiān)管部門和金融機構領導人員的經濟責任審計。2008年以來，中國審計署陸續(xù)對中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門主要負責人和大型國有金融機構法定代表人經濟責任履行情況開展了審計，強化了對金融監(jiān)管及金融資源配置權力的制約和監(jiān)督。在審計中，以檢查金融監(jiān)管部門預算執(zhí)行、金融機構資產負債損益的真實、合法、效益情況為基礎，以檢查國家宏觀經濟政策措施的落實情況、金融資源配置權力運行情況為主線，對領導人員任職期間履行經濟責任情況作出客觀評價，督促相關領導人員以及部門和單位更好地履行職責。
    三是將懲治腐敗、打擊犯罪作為一項重要內容。一般而言，金融領域的違規(guī)違法問題涉及面廣、金額較大，社會影響和危害比較嚴重。金融審計始終將發(fā)現(xiàn)重大違法犯罪案件線索作為重點，發(fā)現(xiàn)了貸款詐騙、侵占挪用、非法集資、地下錢莊、利益輸送和商業(yè)賄賂等不同類型的案件線索，有力打擊了金融領域的違法犯罪活動，維護了財經法紀和金融資產安全。
    四是探索完善了“總體分析，發(fā)現(xiàn)疑點，分散核查，系統(tǒng)研究”的新型審計模式。為適應商業(yè)銀行數(shù)據(jù)大集中的管理模式，中國審計署先后在8家重點商業(yè)銀行建立了數(shù)據(jù)平臺，以數(shù)據(jù)分析為依托，加強對跨市場、跨行業(yè)、跨地域大額金融交易及資金流向的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和預警金融系統(tǒng)性風險、經營性風險及重大違法違規(guī)問題，維護國家經濟安全，推動實現(xiàn)良好國家治理。
    女士們，先生們！
    當前，經濟金融國際化、貿易投資的全球經濟一體化進程加速推進，信息技術的發(fā)展使得互聯(lián)網金融快速發(fā)展，全球金融業(yè)隨之朝著更趨復雜、融合、脫媒的方向發(fā)展。相應地，金融風險也會呈現(xiàn)出一系列新特征，比如：金融創(chuàng)新、混業(yè)經營導致金融市場的同質性增強、“防火墻”被逾越，容易引發(fā)金融市場的連鎖反應；金融體系中的風險評估、信用評級等順周期性的制度安排，容易加劇經濟和金融市場動蕩；越來越多的金融機構通過表外業(yè)務提高杠桿率和回報率，容易出現(xiàn)流動性風險，并引發(fā)系統(tǒng)性危機，等等。
    金融的創(chuàng)新和發(fā)展對金融審計提出了更高的要求，但是從各國最高審計機關對金融危機的預警、揭示和抵御情況看，審計工作還存在著一定的不足。比如，審計機關通常側重于對金融監(jiān)管機構進行財務審計，對金融政策執(zhí)行情況和效果的審計做了些探索，但尚未形成比較成熟的經驗，特別是對金融政策和宏觀經濟運行的整體情況還沒有進行全面有效的監(jiān)督，從而不能及時、有效感知經濟金融體系存在的風險，及時揭示金融監(jiān)管架構和制度存在的缺陷，不能有效發(fā)揮對金融風險的預警作用。在金融危機爆發(fā)后，部分國家審計機關雖然實施了一些與應對危機行動有關的審計，但沒有形成系統(tǒng)性的應對措施，沒有很好地發(fā)揮對金融風險的抵御作用。而在后金融危機時代，如何調整國家金融審計發(fā)展戰(zhàn)略，拓展審計的外延，豐富審計的內涵，創(chuàng)新審計的方式方法，在維護金融體系的穩(wěn)定和提高金融運行的效率方面發(fā)揮更大的作用，這是擺在各國最高審計機關面前的新課題。中國審計署將和各國最高審計機關一起，加強對金融創(chuàng)新、金融風險和金融監(jiān)管效率等問題的研究，不斷創(chuàng)新金融審計理念、審計組織方式和技術方法，以維護國家金融安全為中心，及時反映和揭示金融運行中影響經濟社會健康運行的風險隱患和突出矛盾，促進防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性和全球性金融風險。
    一是以防范系統(tǒng)性金融風險為重點，推動完善金融監(jiān)管。從金融危機爆發(fā)后國際金融監(jiān)管的改革趨勢來看，金融創(chuàng)新和混業(yè)經營可能帶來的系統(tǒng)性風險，僅僅依靠對單個金融機構的監(jiān)管無法有效防范。為此各國政府逐漸加強了宏觀審慎監(jiān)管，以更有效地監(jiān)測和及時應對金融體系中可能導致金融不穩(wěn)定的潛在因素。因此，金融審計工作應立足于金融發(fā)展的整體和全局，反映金融體系的系統(tǒng)性風險和深層次問題，而不能僅局限于個案查處和揭示風險表象。一方面，審計機關應在立足微觀檢查一個個金融風險點的基礎上，從宏觀層面著力揭示整個金融業(yè)和國家經濟的系統(tǒng)性風險，更多地關注苗頭性、傾向性問題，及時提出金融風險領域清單，并積極提出相關審計建議，以防范和化解這些風險，促進金融制度的完善和推動金融體制改革，維護國家經濟安全和金融安全。另一方面，最高審計機關應當審查和評估金融市場監(jiān)管的恰當性，關注和揭示監(jiān)管體系存在的缺陷，評估監(jiān)管機構在履行對結構復雜的金融衍生產品創(chuàng)新、互聯(lián)網金融、日益全球化和綜合化的金融控股公司監(jiān)管職責方面的有效性，密切關注經濟社會運行中存在的薄弱環(huán)節(jié)和潛在風險，揭示監(jiān)管政策和法規(guī)、市場準入和持續(xù)監(jiān)管、監(jiān)管信息共享等方面存在的體制性缺陷，提出完善金融審慎監(jiān)管的建議，推動金融監(jiān)管制度的完善。
    二是以規(guī)范金融創(chuàng)新為要務，促進金融更好地服務實體經濟。實體經濟既是一國生產力的集中體現(xiàn)、綜合國力的物質基礎、應對風險的堅強后盾，也是國民福利的源泉和金融發(fā)展的基石。金融與實體經濟興衰與共，如果實體經濟不能健康發(fā)展，金融業(yè)必然隱含巨大風險。如果脫離實體經濟進行所謂的金融創(chuàng)新和自我循環(huán)，不僅對實體經濟有百害而無一利，其發(fā)展也注定不能長久。本輪金融危機主要就是源于房地產和次級貸款及其衍生品市場過度膨脹，一方面導致了內在風險的不斷累積，另一方面則是偏離實體經濟越來越遠，出現(xiàn)了金融創(chuàng)新失控的局面。最高審計機關應立足于金融與實體經濟的本質聯(lián)系，關注金融創(chuàng)新的恰當性和相應的風險防控措施，防止以規(guī)避監(jiān)管為目的及脫離經濟發(fā)展需要的“創(chuàng)新”，促進提高金融體系服務實體經濟的能力，使金融體系真正依靠、服務、促進實體經濟發(fā)展。
    三是以維護金融體系公平為宗旨，保障金融消費者權益。金融產品具有復雜和高風險的特征，加之信息的不對稱，消費者在資金實力、專業(yè)知識以及對風險的辨識上往往處于弱勢。因此，有必要采取措施，有效保護金融消費者權益，維護市場公平交易。本輪國際金融危機暴露出許多重大問題，其中之一就是對消費者的金融欺詐和權益侵害行為，令公眾對金融體系的信任和信心嚴重受損。針對金融危機凸顯出的原有監(jiān)管體系對金融消費者保護的不足，各國在國際金融監(jiān)管改革中，紛紛將保護消費者權益作為一項重要內容。最高審計機關應審查和評估現(xiàn)有的監(jiān)管政策是否能夠確保信息充分披露以增加金融交易的透明度，評估監(jiān)管機構在監(jiān)督和履行消費者保護責任方面的情況，維護金融體系的公平和有序。
    四是以開展大數(shù)據(jù)分析為依托，推進審計方式方法的創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)是一種新的觀察世界的方法，是用數(shù)據(jù)化思維和先進的處理技術探索海量數(shù)據(jù)之間的關系，大數(shù)據(jù)理念和方法技術對經濟社會發(fā)展的影響日益深刻。大數(shù)據(jù)技術將對未來國家審計信息化進程產生重要影響，也將給國家審計帶來深刻變革。最高審計機關要不斷探索創(chuàng)新，深入研究新形勢下的審計方式方法，努力適應大數(shù)據(jù)背景下審計發(fā)展需要。在大數(shù)據(jù)環(huán)境下，一方面，要研究金融行業(yè)的數(shù)據(jù)一體化，實現(xiàn)對商業(yè)銀行、信托、保險、證券、基金等數(shù)據(jù)的多維度挖掘、多角度關聯(lián)、多層次擬合、多領域評價、多方向預測。另一方面，要強化財政、金融、企業(yè)、社保等數(shù)據(jù)相互間的關聯(lián)分析，通過對不同行業(yè)數(shù)據(jù)的挖掘、整合，及時發(fā)現(xiàn)經濟運行中的風險，維護經濟安全，促進完善治理。
    五是以推動全球治理為共識，加強各國最高審計機關合作。隨著金融全球化的發(fā)展，全球金融機構通過一個規(guī)模不斷擴大的金融市場體系日益聯(lián)系在一起，金融產品、金融機構的經營方式以及金融市場運作的趨同強化了全球金融市場的統(tǒng)一性，也相應放大了全球金融市場在出現(xiàn)風險時的倍增效應。而且，全球化衍生出眾多的跨國活躍金融機構，其自身失誤可能會導致全球經濟的重大風險。此外，隨著國際金融資本的快速流動，金融詐騙和洗錢等犯罪凸顯國際化發(fā)展趨勢，嚴重危害國家安全、全球經濟和社會穩(wěn)定。因此，開闊金融審計視野、加強國際金融審計合作已經成為世界各國的共識。鑒于金融監(jiān)管合作的國際化，最高審計機關應加強金融審計多邊合作和信息交換，推動構建全球金融安全網，完善全球經濟治理。
    女士們，先生們！
    與會各國最高審計機關在金融審計方面積累了豐富的經驗，我們相信，本次研討將有利于與會各國充分交流金融監(jiān)管政策審計和評估方面好的做法和經驗，也有利于世界審計組織增加該重要領域的知識儲備，因為此次研討會的成果將被世界審計組織金融現(xiàn)代化與金融機構監(jiān)管改革工作組加以傳播利用。作為會議的主辦方，我們將努力促成各國最高審計機關實現(xiàn)經驗分享、凝聚共識。我們期待各位專家在本次研討中多獻計獻策，同時也希望這種研討能不斷強化，為世界審計組織和各國最高審計機關發(fā)展壯大、合作共贏提供借鑒。
    最后，衷心祝愿本次研討會取得圓滿成功！祝愿各位代表在南京工作愉快、身體健康！
    謝謝大家！

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