加強資源環(huán)境審計 服務(wù)推動綠色發(fā)展
——學(xué)用習(xí)近平總書記系列重要講話精神的體會
審計署黨組成員、副審計長 陳塵肇
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記發(fā)表了一系列重要講話，就治國理政的各個方面提出了許多新思想、新觀點、新論斷和新要求。尤其是黨的十八屆五中全會明確的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，則是指引“十三五”期間乃至今后更長一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體思路、方向和著力點。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，就是要用講話精神武裝頭腦、指導(dǎo)實踐、推動工作。學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，要求我們加強資源環(huán)境審計，更好發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用，服務(wù)推動綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國。
一、充分認(rèn)識堅持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的重要意義
當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，越來越成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸和制約。堅持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國，是黨中央面對新形勢作出的重大戰(zhàn)略考量，對全面建成小康社會具有重大指導(dǎo)意義。我們必須深刻領(lǐng)會、提高認(rèn)識，增強審計服務(wù)推動綠色發(fā)展的責(zé)任感、使命感和緊迫感。
（一）堅持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國，是實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)。過去30多年，我們實現(xiàn)了經(jīng)濟高速增長，但在資源利用和生態(tài)環(huán)境方面也付出了巨大代價。我國資源雖然總量大，但人均水平低，重要能源資源對外依存度高，水資源短缺等問題突出，一些地方還存在粗放開發(fā)利用土地，新增建設(shè)用地接近或超過承載能力上限等問題。面對嚴(yán)峻的資源環(huán)境約束，維持以往的規(guī)模速度型的粗放增長方式，資源供給和環(huán)境容量將不能為繼，全面建成小康社會的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。綠色發(fā)展，從內(nèi)涵看，是在傳統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)上的一種模式創(chuàng)新，是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式。所以，必須堅持綠色發(fā)展，推動低碳循環(huán)發(fā)展，全面節(jié)約和高效利用資源，努力實現(xiàn)質(zhì)量效率型集約增長，促進可持續(xù)發(fā)展。
（二）堅持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國，是滿足人民對美好生活追求的必然要求。習(xí)近平總書記指出，我們的人民熱愛生活，期盼更優(yōu)美的環(huán)境；建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)系民族未來。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。隨著人民生活水平的提高，人民群眾對清新的空氣、干凈的水、綠色的食品、優(yōu)美的環(huán)境的需求日益增長。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤的污染問題，已經(jīng)影響了人民的健康和生活，成為全面建成小康社會的突出短板。提高環(huán)境質(zhì)量、改善生存環(huán)境，迫在眉睫。綠色發(fā)展，是以效率、和諧、持續(xù)為目標(biāo)的經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方式。所以，必須堅持綠色發(fā)展，加大環(huán)境治理力度，筑牢生態(tài)安全屏障，還人民群眾藍天常在、綠水常在、青山常在的美好環(huán)境。
（三）堅持綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國，是新常態(tài)下穩(wěn)定經(jīng)濟增長的必然要求。習(xí)近平總書記指出，要牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，綠水青山就是金山銀山。生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為一個國家和地區(qū)綜合競爭力的重要組成部分，國內(nèi)外企業(yè)的投資、游客的出行和人民群眾日常消費都更加注重生態(tài)環(huán)境，出口貿(mào)易也面臨主要發(fā)達國家“綠色壁壘”。在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)下，要努力取得經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡，以好的生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐。習(xí)近平總書記還提出，要推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率。堅持綠色發(fā)展，就是重要的供給側(cè)改革，通過為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，激發(fā)市場更大的需求，促進實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長。
二、圍繞“資源開發(fā)、污染防治、生態(tài)治理、責(zé)任落實”，科學(xué)謀劃資源環(huán)境審計
黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《規(guī)劃建議》），勾畫了未來5年中國經(jīng)濟社會的發(fā)展藍圖，明確了發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)要求、基本理念和重大舉措?！兑?guī)劃建議》對綠色發(fā)展也作出了具體而明確的部署和要求，為資源環(huán)境審計工作提供了根本遵循，回答了審計“該做什么？”的問題。為此，要根據(jù)《規(guī)劃建議》的要求，做好資源環(huán)境審計工作規(guī)劃，明確審計重點任務(wù)。
（一）開展資源開發(fā)保護情況審計，促進全面節(jié)約和高效利用資源。習(xí)近平總書記指出，節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。水、土地、礦產(chǎn)等資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，必須要珍惜利用。近年來，審計機關(guān)持續(xù)開展了土地和礦產(chǎn)資源管理情況審計，揭示了資源節(jié)約集約利用方面存在的突出問題，提出建議促進完善了相關(guān)制度機制，取得了較好成效?！兑?guī)劃建議》明確要強化約束性指標(biāo)管理，特別是創(chuàng)新提出實行能源和水資源、建設(shè)用地等總量和強度雙控行動，實行耕地輪作休耕制度試點等新的制度安排。審計機關(guān)要結(jié)合黨中央、國務(wù)院在資源節(jié)約高效利用方面出臺的相關(guān)行動、計劃、制度情況，在開展土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)保護情況審計的基礎(chǔ)上，加大對水資源管理情況的審計，促進資源節(jié)約。
（二）開展污染防治情況審計，促進低碳循環(huán)發(fā)展和環(huán)境改善。習(xí)近平總書記指出，環(huán)境保護和治理要以解決損害群眾健康突出環(huán)境問題為重點，強化水、大氣、土壤等污染防治。近年來，審計機關(guān)重點在節(jié)能減排、重點流域水污染防治、重金屬污染防治等方面開展了審計，揭示了環(huán)保政策執(zhí)行、資金運用、項目運營等方面存在的突出問題，為促進環(huán)境污染防治發(fā)揮了積極作用。《規(guī)劃建議》提出要加強高耗能行業(yè)能耗管控，有效控制電力、鋼鐵、建材、化工等重點行業(yè)碳排放，實施新能源汽車推廣計劃和循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計劃，實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃和工業(yè)污染源全面達標(biāo)排放計劃等。審計機關(guān)要結(jié)合污染防治相關(guān)行動、計劃的出臺情況，針對人民群眾反映強烈、嚴(yán)重損害人民身體健康的突出問題，對大氣、水、土壤、重金屬、固體廢棄物等污染防治予以重點審計，切實保障各項行動計劃落實到位、各項污染防治取得實效，促進保護人民群眾健康。
（三）開展生態(tài)環(huán)境治理情況審計，促進筑牢生態(tài)安全屏障。習(xí)近平總書記指出，我國總體上仍然是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家。森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，我們必須要保護好、發(fā)展好，將綠色財富保值增值，給子孫后代留下“綠色寶庫”。近年來，審計機關(guān)對生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)政策和資金使用等情況進行了審計，一些地方結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計探索加大了對生態(tài)環(huán)境保護的審計力度，有力促進了生態(tài)環(huán)境改善。《規(guī)劃建議》提出要堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)工程，擴大退耕還林還草，開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單，加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度等。審計機關(guān)要持續(xù)關(guān)注上述重大生態(tài)保護舉措的實施進展情況，以森林、草原和濕地保護為重點，適時安排審計，促進生態(tài)環(huán)境改善，促進守護好生態(tài)安全。
（四）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)。習(xí)近平總書記指出，實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，是黨的十八屆三中全會《決定》確定的一項重要改革舉措，是健全生態(tài)文明制度體系的要求，對于促進領(lǐng)導(dǎo)干部落實自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護責(zé)任，推動生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》（以下簡稱《試點方案》），明確了試點審計的目標(biāo)、原則、任務(wù)和安排等。《規(guī)劃建議》中提出以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。審計機關(guān)要根據(jù)《規(guī)劃建議》和《試點方案》的部署和要求，積極開展試點審計，不斷總結(jié)經(jīng)驗，確保2017年形成成熟的制度，從2018年開始，各級審計機關(guān)按照干部管理權(quán)限受組織部門委托組織開展離任審計，形成經(jīng)常性審計制度，促進領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境保護責(zé)任。
三、突出“政策、資金、資源、責(zé)任”四個重點，精心組織資源環(huán)境審計
明確了審計“該做什么”，還要研究好“能做什么”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》指出，審計機關(guān)要對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行審計；黨的十八屆三中全會提出要開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。這就是審計的職責(zé)。審計機關(guān)要依法履行審計監(jiān)督職責(zé)，在資源環(huán)境審計方面，要突出把握好“政策、資金、資源、責(zé)任”四個重點。
（一）圍繞政策，推動政策落實到位。從2014年起，審計機關(guān)持續(xù)對黨中央、國務(wù)院出臺的重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計，有力促進了政策落實?！兑?guī)劃建議》中明確的關(guān)于綠色發(fā)展中所采取的行動、計劃、制度，都將體現(xiàn)為黨中央、國務(wù)院的具體政策。審計要服務(wù)推動綠色發(fā)展，就要把政策作為著力點，持續(xù)關(guān)注資源節(jié)約、生態(tài)和環(huán)境保護方面的重大政策出臺情況，并開展跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題并主動推動解決，讓政策落地，取得實效。
（二）守護資金，確保資金安全有效。資源利用和環(huán)境保護領(lǐng)域既有土地出讓收入等收入資金，也有諸如大氣污染防治、節(jié)能減排等專項資金，資金類型多、收支規(guī)模大?！兑?guī)劃建議》中提出的山水林田湖生態(tài)保護和修復(fù)等重大工程也涉及到大量財政資金投入。環(huán)保相關(guān)財政資金的安全高效使用，對環(huán)境治理的影響很大。要對這些收入和專項支出資金、重大工程建設(shè)項目進行重點審計，切實維護資金安全，確保重點環(huán)保項目按期完成投入運營，發(fā)揮作用。
（三）看好資源，防止資源流失和浪費。近年來，審計署對一些省的部分探礦權(quán)采礦權(quán)進行了審計，重點對礦業(yè)權(quán)進行了重點核查，發(fā)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)出讓和交易中造成資源收益流失的一些違法違規(guī)問題線索。2014年土地出讓收支和耕地保護情況審計中，也發(fā)現(xiàn)了一些地區(qū)土地開發(fā)強度不高、土地閑置等問題。審計機關(guān)要繼續(xù)加大對土地、礦產(chǎn)、水等資源的審計力度，關(guān)注其中的權(quán)力運行，重點揭示違規(guī)審批、低價出讓等利益輸送導(dǎo)致資源流失、浪費等違法違規(guī)問題，維護資源安全。
（四）界定責(zé)任，推動落實責(zé)任追究。在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計中，最核心的內(nèi)容就是明確責(zé)任、界定責(zé)任。《試點方案》中也明確，對領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任情況進行評價，重在界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。所以，各地在試點審計中，對區(qū)域內(nèi)自然資源的變化、重大環(huán)境污染、破壞等問題。要深入分析原因是什么？哪些是客觀原因？哪些是主觀原因？把領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負的責(zé)任界定清楚，為責(zé)任追究提供依據(jù)。要在試點的基礎(chǔ)上，總結(jié)責(zé)任界定的標(biāo)準(zhǔn)，為形成最終的自然資源資產(chǎn)離任審計制度提供支撐。
方法對頭、事半功倍。明確了“該做什么”、“能做什么”之后，還要探索“怎么做”。對此，劉家義審計長在2015年第二季度審計署黨組中心組學(xué)習(xí)會上要求，通過對被審計單位和事項的資金流、業(yè)務(wù)流、物資流、信息流的審計，我們不僅要摸清真實情況、揭示風(fēng)險隱患、查找突出問題，還要善于對癥下藥，對審計收集到的與問題相關(guān)聯(lián)的各種數(shù)據(jù)、資料進行研機析理的分析，提出解決問題的建議。
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了“五位一體”總體布局，十八屆三中全會提出要加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，十八屆四中全會要求用嚴(yán)格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，十八屆五中全會強調(diào)必須堅持綠色發(fā)展理念。黨的十八屆三中全會《決定》提出，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，作為加強生態(tài)文明建設(shè)的一項重要改革舉措?？傊?，新時期全面貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，加強生態(tài)文明建設(shè)，迫切要求審計人員要增強責(zé)任意識，通過開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，探索并逐步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規(guī)范，保障領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作深入開展，推動領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)，切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任，促進自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，為更好發(fā)揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用，服務(wù)推動綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國做出我們應(yīng)有的貢獻。
