十字路口有車闖紅燈造成車禍，現場沒有交警看見，怎么辦？
有人酒駕撞人逃逸，沒有目擊者提供線索，怎么辦？
車流滾滾，但上述問題其實已不再成為問題，因為公安交警部門通過布設高清攝像頭，形成路面監(jiān)控天網，便于事后復查和追責，用準確的罪與罰來維護交通秩序。
每年公權力運行中形成的滾滾錢流，其中也難免有各類違規(guī)違法，有沒有一張?zhí)炀W來監(jiān)控呢？審計全覆蓋無疑就是這樣一張網。如果說每一個審計人員都是一個監(jiān)控探頭，審計全覆蓋就足以全天候守護著人民的資金安全。
2013年12月，李克強總理在審計署調研時，指出要實現審計全覆蓋。為此，劉家義審計長在全國審計工作會議上提出明確要求，實現有深度、有重點、有步驟、有成效的審計全覆蓋。
審計全覆蓋的提出，可以說恰好為長沙市審計工作打了一劑強心針，為長沙市進一步深化審計全覆蓋提供了有力的理論支撐。
近年來，長沙市將審計工作作為深化改革的“催化劑”和“尖兵”，以審計對象、審計力量、審計執(zhí)行為突破口，探索實施審計監(jiān)督全覆蓋，形成了具有長沙特色的審計監(jiān)督模式，為提高資金效益、完善管理制度、規(guī)范權力運行、促進改革創(chuàng)新發(fā)揮了建設性作用。
【目標篇：有的放矢】
立足對象全覆蓋，科學制定審計計劃
以加強審計項目計劃管理為龍頭，在審計對象和內容上，由重點關注公共資金，逐步延伸至國有資產、國有資源及公共權力運行等領域，不斷增強審計監(jiān)督的廣度和深度。
嚴格資金審計，提高資金效益。“凡是使用財政資金的單位，都要接受審計監(jiān)督”。黨委、政府部門一視同仁，重點關注公共財政、政府性基金、社會保險基金、政府性債務等全口徑預算編制和執(zhí)行情況，每年選取一類資金或一個方向作為突破口，以點帶面，促進了各被審及單位依法履職，有效提高了資金使用效益。近兩年，重點對專項資金進行審計，摸清底數，揭示問題，提高了專項資金的使用效益。如2013年，重點對長沙市1.67萬條、141.4億元專項資金數據進行匯總分析，揭示專項資金管理制度有待完善、分配有待規(guī)范、效益有待提升的問題，在機制制度層面提出審計建議，推動了長沙市專項資金分配管理機制改革。2014年，進一步選取了民生類專項資金作為突破口，將重點關注衛(wèi)生、教育、節(jié)能減排、水利等專項資金的使用、分配、管理和績效情況，揭示更深層次的問題，著力促進惠民政策的落實。
“審計結果作為財政部門撥付資金的依據”。率先改革政府投資審計體制，整合了市財政投資評審中心的部分職能，由審計部門負責政府投資建設項目資金審計，并創(chuàng)造性地實施了工程結算審計“三審審結”、重點項目跟蹤審計“三道防線”、審計資料管理“三道關口”等新舉措，主動監(jiān)督政府投資建設項目前期運作、組織實施和資金管理的各個環(huán)節(jié)，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的有機結合、層層把關，及時掌握項目投資、概預算、合同執(zhí)行和資金管理使用情況，實現了防范審計風險和制止高估冒算的“雙保險”。自2008年長沙市審計局政府投資審計專業(yè)局成立以來，共完成政府投資審計項目4984個，審減投資額128.00億元，審計成效顯著。如2013年，在長沙某環(huán)境工程三個標段的審計中，建設方送審金額4.74億元，審定金額2.23億元，核減投資額2.51億元，核減率達52.95%。
嚴格資產審計，促進保值增值。將審計的關注重點從財政資金延伸到國有資產，率先成立長沙市國有資產審計局，打破原有的審計格局，將經濟開發(fā)區(qū)、重點產業(yè)園區(qū)作為重點審計對象，突出關注國有資產運行中“投資決策、經營管理、股權轉讓”三個環(huán)節(jié)，實現了國有資產審計“常態(tài)化”。如2013年，審計揭示了文物資產管理亟待加強的問題，長沙市政府高度重視，督促相關單位開展藏品全面清庫，清理文物藏品達60716件，相關部門還修訂完善了《文物征集制度》、《藏品提用制度》等資產管理辦法，確保了國有資產安全。2014年，還將進一步審查國有資本經營預算的編制和執(zhí)行情況,重點關注企業(yè)收益、預算支出等方面的情況，推動國有資本經營預算制度的健全和完善。
嚴格資源審計，實現高效利用。圍繞促進長沙市“兩型社會”建設，加強資源環(huán)保審計，將國有資源納入審計的重要內容，重點關注了土地等重要資源保護與開發(fā)利用情況，環(huán)境保護政策落實，環(huán)境保護專項資金使用績效和資源環(huán)保工程項目的建設運營情況，揭露和查處違規(guī)出讓、浪費資源、低效利用、國有資源效益流失、破壞環(huán)境等方面的突出問題，促進資源環(huán)境管理，維護國家資源環(huán)境安全。特別是近三年，針對國土資源管理這一熱點，著重對土地管理調控政策執(zhí)行和土地出讓收入征管情況進行審計，在體制機制層面揭示問題，長沙市政府采納審計建議，完善了決策機制，成立了國土、財政、監(jiān)察、規(guī)劃、發(fā)改、審計六個部門為成員單位的土地管理委員會，變部門決策為集體決策；建立了聯(lián)動機制，針對過往部門分單審批、信息不通的情況，將原來由國土、規(guī)劃、住建、房管、財政分單審批改成一單聯(lián)合審批，環(huán)環(huán)相扣，堵塞漏洞。如2012年，在長沙市節(jié)約集約建設用地情況專項審計調查中，揭示了土地價款征繳不到位、供地價款土地成本倒掛及用地性質變更應繳未繳出讓金等問題，推動市政府修改完善了《長沙市建設用地節(jié)約集約利用考核辦法》，將考核結果納入績效考核指標體系，作為安排用地指標的重要依據。
嚴格經責審計，規(guī)范權力運行。積極轉變經濟責任審計理念，從三個方面破除長沙市經濟責任審計發(fā)展瓶頸，不斷加強對權力的監(jiān)督和制約，實現經濟責任審計全覆蓋。首先，拓展審計對象。橫向到邊，覆蓋所有行政事業(yè)單位、群團組織、國有企業(yè)和工業(yè)園區(qū)，并且在對政府一把手開展經濟責任審計時，同步對黨委一把手進行經濟責任審計?？v向到底，不僅對在職市領導、區(qū)縣(市)委書記和區(qū)縣(市)長開展經濟責任審計，而且將審計對象延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的一把手。第二，拓展審計內容。審計重心從離任審計轉移到任中審計，注重從事業(yè)發(fā)展、職責履行、經濟決策、政策執(zhí)行、管理監(jiān)督、廉潔從政等六個方面完善經濟責任審計評價體系，更加全面準確的評價領導干部履職盡責情況。第三，拓展審計深度。在計劃安排上，每年有計劃地安排行業(yè)或系統(tǒng)的經濟責任審計項目；在審計方式上，聯(lián)合環(huán)保、國土、衛(wèi)生和教育部門開展履職聯(lián)審，整合審計資源，多角度深化審計監(jiān)督；在結果運用上，對審計評價結果實行量化劃等，并進行排名，確保了經濟責任審計結果好用、可用、管用，為加強干部監(jiān)督管理提供重要依據。如2013年，省委常委、市委書記易煉紅在審閱長沙市審計局報送的某單位經濟責任審計結果報告后批示，“審計結果報告很好！處理意見合規(guī)、合理、合法，請督辦落實到位”。
【方法篇：不遺余力】
立足力量全覆蓋，不斷創(chuàng)新審計手段
審計對象和內容的全覆蓋，對審計力量提出了更高的要求，執(zhí)行有力的審計力量是審計全覆蓋的充分條件。近年來，隨著審計任務的日益增加，長沙市與時俱進，通過購買社會服務、探索審計四權分離、開展分類審計、加快審計信息化建設等新型審計手段，內部挖潛、外部借力，有效整合了全市審計資源。
購買服務。將政府購買社會中介機構服務作為彌補審計力量不足的重要手段，在長沙市政府的支持下，政府購買服務已在傳統(tǒng)政府投資審計領域的基礎上，擴大至財政財務收支審計、經濟責任審計、專項資金審計等領域。如在運用最成熟的政府投資審計領域中，自2008年政府投資審計體制改革后，長沙市政府每年均安排2000萬元專項經費用于投資審計購買中介服務。2011年，長沙市審計局通過公開招標，擇優(yōu)選取93家工程造價咨詢中介機構，建立了長沙市政府投資項目工程造價咨詢中介機構庫，并對中介服務質量、服務時效作了明確規(guī)定，對嚴重違反相關規(guī)定的中介機構實施“黑名單淘汰制”和“末位淘汰制”。2012年4月，長沙市監(jiān)察局、長沙市發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文規(guī)定，政府投資審計所有委托中介機構初審服務的項目分配，均由長沙市公共資源交易中心負責隨機確定，審計機關派人監(jiān)督，隨機分配結果及時在網上進行公示，確保政府投資審計業(yè)務購買服務的公開、透明。同時，為了更好地利用社會審計資源參與政府投資審計，長沙市政府每年均安排300萬元專項經費用于雇請政府投資審計專家，目前長沙市審計局政府投資審計專業(yè)局通過公開招考等途徑，已擁有雇請專家35人。
四權分離。長沙市審計局于2013年初新成立審理處、審計執(zhí)行處，處室職責更加明晰，初步形成了審計“計劃、查證、審理、執(zhí)行”四項權能分離的新型審計模式，實現了“流水線”操作，提高了審計效率和質量。計劃環(huán)節(jié)，堅持需求立項，按照上級審計機關和市委、人大、政府、政協(xié)等領導機關的要求，書面征求紀檢監(jiān)察部門和組織人社部門意見，一些領導關心、群眾關注的熱點和重點問題均被納入年度審計計劃，提高了審計立項的針對性。查證環(huán)節(jié)，創(chuàng)新組織方式，推廣運用“上下審”、“交叉審”、“計算機審計”，對重點審計項目，打破處室界限，開展大兵團、多兵種作戰(zhàn)，取得了突破性成果；加強質量控制，出臺《業(yè)務控制規(guī)定（試行）》、《行政處罰自由裁量權實施辦法》和《行政處罰自由裁量權基準》等制度，規(guī)范審計操作程序和行為。審理環(huán)節(jié)，建立兼職復核員跟蹤復核制度，重點事項召開審計業(yè)務會議集體討論，實現了對審計全過程的跟蹤式復核、評價和監(jiān)督。執(zhí)行環(huán)節(jié)，由過去的各審計組分散執(zhí)行變?yōu)閷徲媹?zhí)行處牽頭集中執(zhí)行，典型問題背后的深層次原因得以充分挖掘，共性的問題更便于從機制和制度層面來分析并提出合理建議。
分類審計。堅持“全面覆蓋、重點突出”的原則，對審計項目進行分類，將重點權力部門、重要經濟領域、重大投資項目作為審計重點。首先，實行項目工作量測算機制。在年初審計項目計劃制定后，對每一個審計項目的工作量進行預測算，在工作量上向重點審計項目進行傾斜，集中審計力量進行重點攻關。第二，實行領導干部離任交接制度。集中力量對重要崗位的領導干部開展經濟責任審計。對領導干部符合任期不滿1年，離任時距已接受經濟責任審計或所在單位已接受其他審計不滿2年，所在單位經濟規(guī)模較小等條件之一的，實行經濟責任事項離任交接，并嚴格實行責任追究制度。第三，政府投資審計項目分類審計。《長沙市政府投資建設項目審計監(jiān)督辦法》明確規(guī)定：對部分投資額較小的零星工程，由建設單位報審計機關同意后可自行組織審計，并將審計結果報審計機關，必要時審計機關可以進行抽審；對特別重大的政府投資建設項目，審計機關應當進行跟蹤審計；對政府投資領域的重要或共性的事項，可以進行專項審計和審計調查。
計算機審計。加快審計信息化建設，狠抓硬件建設、推廣應用和成果提升，實現了人員編制、經費保障、硬件配備、發(fā)展規(guī)劃的四個到位，所有審計項目、所有審計人員全部運用AO系統(tǒng)進行審計。2013年，在中國審計學會首次計算機審計人才評選中，長沙市16人榮獲“計算機審計能手人才”稱號，并入選計算機審計人才庫，占湖南省總入庫人數的三分之一。在此基礎上，長沙市審計局于2013年底啟動了財政聯(lián)網審計系統(tǒng)建設，對部門預算執(zhí)行、非稅收入、專項基金等行業(yè)的審計數據進行分析應用，前移審計關口，推動從單一的事后審計向審后審計與事中審計相結合轉變，初步實現對財政資金的動態(tài)監(jiān)督。
【使用篇：多管齊下】
立足執(zhí)行全覆蓋，加強審計結果運用
審計成果運用怎么樣，是評價審計監(jiān)督職責履行和審計作用發(fā)揮的重要標準，而審計成果的運用關鍵在審計執(zhí)行。為此，長沙市通過多年摸索，目前已初步形成了由“審計督促、政府督辦、紀委督查、人大監(jiān)督、績效考核、巡視巡查”構成的“六維”審計整改體系。
加強審計督促。由傳統(tǒng)的審后整改向審中與審后整改相結合轉變，提高整改實效。將審計整改納入審計質量考核重要內容，定期跟蹤審計整改情況，促進審計建議和審計決定的及時落實。對審計中發(fā)現的突出問題和共性問題，采取審計信息、專報、要情、綜合報告等方式向市政府匯報，督促被審計單位及時整改。
加強政府督辦。對審計發(fā)現的難以整改的問題或重大問題，特別是當年審計發(fā)現的問題，由市政府進行交辦整改，并建立審計整改“銷號”制度，逐一落實整改。如2013年，市政府專題召開常務會議部署整改工作。市政府督查室牽頭，審計部門配合，對政府常務會議落實情況進行了專項督辦，一些突出問題得到有效整改，其中督促相關單位收回大量逾期土地款項。
加強紀委督查。成立由市紀委（監(jiān)察）、審計參加的聯(lián)合督查組，就審計整改進行督查，重點對歷年整改不到位的或難以整改的問題進行督查，促進審計發(fā)現問題的有效解決。如在2013年的聯(lián)合督查中，督促某法院給付未及時給付的案款4452.78萬元。同時，對問題嚴重和有移送案件線索的單位，及時采取聯(lián)合辦案、聯(lián)合調查等形式提前介入，有力地推動了審計整改的落實。
加強人大監(jiān)督。將審計整改工作作為人大常委會對政府進行制度性監(jiān)督的重要抓手，市人大常委會在年初聽取審計工作報告，在年底聽取審計整改工作報告。將促進落實審計整改作為人大常委會履行監(jiān)督職責的重要抓手，要求被審計單位主要負責人向市人大常委會報告整改情況，接受市人大常委審議。如2013年，市人大常委會在審議長沙市審計局提交的審計整改工作報告時，還首次聽取了10個市直部門的審計整改情況報告。
加強績效考核。市政府將整改情況納入對各部門、各單位的績效考核范圍，對拒絕、拖延整改并造成重大影響和損失的被審計單位進行問責，并在一定范圍進行通報批評。組織、人社部門將審計結果作為提拔任用、管理考核干部的重要依據，并對審計發(fā)現突出問題負有直接責任的領導干部進行約談。
加強巡視巡查。2014年2月，長沙市委副書記、市長胡衡華主持召開長沙市領導干部經濟責任審計領導小組會議。會議要求要將審計成果運用作為今年審計工作的重中之重，并明確增補新成立的巡查機構為經濟責任審計領導小組成員單位。審計與巡查機構形成監(jiān)督合力，重點關注屢審屢犯的問題，將在更高層次促進審計整改的及時落實，構成審計整改的“閉合環(huán)路”。
【成效篇：懲前毖后】
揭示突出問題，促進政府管理制度化?！鞍l(fā)現不了問題是失職，發(fā)現問題不報告是瀆職”。2013年，長沙市審計局共提出審計建議158條，98%被采納，向市政府上報審計要情12篇，推動出臺20多項規(guī)范性制度，促進了政府管理規(guī)范化、制度化。針對財政預算編制存在的問題，提出清理規(guī)范部門預算中的項目支出、擴大財政專項資金績效評價范圍等建議，長沙市財政局組織清理歷年預算結余、結轉資金，出臺了部門預算結余結轉辦法，提高了財政資金使用效益。針對專項資金審計中發(fā)現的問題，提出分類完善專項資金管理辦法等建議，長沙市政府下發(fā)《關于在2014年度預算編制中推進市級財政專項資金整合規(guī)范工作的有關通知》，相關市直部門單位相繼出臺和完善了多項專項資金管理辦法，進一步規(guī)范了專項資金管理。
防范潛在風險，推動了經濟安全運行。重點關注經濟運行的重點薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患、涉及群眾利益的敏感問題，發(fā)揮公共財政“衛(wèi)士”作用和保障經濟健康運行的“免疫”系統(tǒng)功能。2012年，在長沙銀行資產負債績效審計中，重點對信貸方面存在的問題進行了深入分析，得到市領導的高度重視，要求該行就審計反映的問題進行整改、追究相關責任人的責任，同時加強內部控制、完善制度，堅決懲處違法違規(guī)行為。該行認真吸取教訓、采取整改措施，對10名責任人給予了行政處分和經濟處罰，收回違規(guī)發(fā)放的貸款1027萬元。2012年，對“中天行”涉案資金的歸集和清退情況進行全面審計，審計結果徹底澄清了7000多名中天行會員持續(xù)4年多時間、20多次反復信訪的各種疑問，使這一長期群體性上訪問題得到妥善解決。2013年，按照上級審計機關統(tǒng)一部署，組織全市審計機關160余人，對市本級和九個區(qū)縣（市）政府性債務進行審計，基本摸清了長沙市政府性債務規(guī)模及變化情況、債務來源以及投向情況。審計結果表明長沙市政府性債務總體適度、風險可控。同時，通過匯總分析，揭示了突出問題，為市委市政府經濟決策提供了重要參考。
抵御重大損失，保障了權力依法行使。近年來，長沙市審計局始終堅持嚴格依法審計，審計過程中實事求是、查深查透，對審計發(fā)現的問題不回避、不手軟，審計的警示和威懾作用不斷增強。僅2013年，長沙市審計局移送案件線索13件，涉案人數17人，其中縣處級7人、鄉(xiāng)科級6人，截止2013年12月底已有9人被移送司法機關處理。如在某開發(fā)區(qū)集團有限公司資產負債損益審計中，重點關注公司管理體制、內控制度及土地和投資管理情況，及時向市政府反映該公司存在的嚴重違紀違規(guī)問題，4名涉案人員被移送司法機關追究刑事責任，收繳應當上繳的財政資金2143.8萬元，挽回直接經濟損失343萬元，有效推動了該開發(fā)區(qū)的政企分離改革進程。在農村勞動力轉移就業(yè)職業(yè)技能培訓和職業(yè)技能鑒定補貼資金專項審計調查中，將相關單位和個人涉嫌失職瀆職、貪污等違法犯罪線索移送司法機關查處，6人被立案偵查。（陳芳輝）
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