6月27日，受國(guó)務(wù)院委托，劉家義審計(jì)長(zhǎng)向十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議作了《關(guān)于2010年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》?？傮w上看，今年的審計(jì)工作報(bào)告宏觀性和全局性進(jìn)一步增強(qiáng)，揭示問(wèn)題更加注重全面客觀，分析原因更加注重深入透徹，提出建議更加注重制度根本，著力把握中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的總體情況，著力反映突出問(wèn)題、普遍性和傾向性問(wèn)題，著力從體制、機(jī)制、制度和政策層面發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，著力促進(jìn)完善制度、加強(qiáng)管理和深化改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。
一、緊緊圍繞主題主線開展審計(jì)工作，宏觀性和時(shí)效性進(jìn)一步增強(qiáng)
2010年以來(lái)，按照黨中央國(guó)務(wù)院的要求和部署，審計(jì)機(jī)關(guān)緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個(gè)主題和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這條主線開展工作，堅(jiān)持把是否有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式作為判斷審計(jì)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，加大了對(duì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局問(wèn)題的揭示和反映力度。按照這一工作思路，今年的審計(jì)工作報(bào)告立足于國(guó)家宏觀層面，視野更加開闊，不僅反映了財(cái)政、稅收、地方政府性債務(wù)、重大投資、民生以及金融、企業(yè)等各領(lǐng)域的基本情況和取得成效，也反映了其中存在的制度性問(wèn)題和深層次矛盾；不僅反映了各領(lǐng)域某一時(shí)點(diǎn)的“靜態(tài)”情況，更反映了一定時(shí)期相關(guān)領(lǐng)域改革進(jìn)程的“動(dòng)態(tài)”發(fā)展。同時(shí)，注重提高時(shí)效性，反映審計(jì)掌握的最新進(jìn)展，反映政策實(shí)施和資金使用過(guò)程中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。比如，重大自然災(zāi)害救災(zāi)資金物資及災(zāi)后重建跟蹤審計(jì)反映的是截至目前最新的數(shù)據(jù)和情況；地方政府性債務(wù)管理審計(jì)反映的是截至2010年底的最新數(shù)據(jù)。宏觀性和時(shí)效性的增強(qiáng)，使審計(jì)工作反映情況更加貼近經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，有利于更好地為相關(guān)部門進(jìn)行決策提供及時(shí)和可靠的參考和依據(jù)，也有利于更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能和作用。
二、著力提高把握全局的能力，反映情況更加系統(tǒng)和完整
國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使審計(jì)工作肩負(fù)的任務(wù)更加艱巨，對(duì)審計(jì)工作把握和駕馭全局的能力提出了更高的要求。今年的審計(jì)工作報(bào)告改變了以往簡(jiǎn)單擺列清單或個(gè)別反映問(wèn)題的方式，每一部分都更加注重從全局的高度和系統(tǒng)的角度，著力反映該領(lǐng)域的全貌和總體。這一點(diǎn)突出體現(xiàn)在“中央財(cái)政管理審計(jì)情況”中，今年這部分內(nèi)容采取“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合的報(bào)告方式，更加系統(tǒng)完整地反映情況和問(wèn)題。如關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算管理的情況，系統(tǒng)地反映了“部分中央本級(jí)支出預(yù)算未落實(shí)到部門”等13個(gè)具體問(wèn)題，并按照預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行、追加調(diào)整和績(jī)效評(píng)估這條“主線”，將這些“點(diǎn)”貫穿起來(lái)，歸納為“部分中央支出預(yù)算編制不夠細(xì)化和準(zhǔn)確、執(zhí)行率偏低，有些預(yù)算的級(jí)次和項(xiàng)目在執(zhí)行中自行作了調(diào)整”等3類問(wèn)題。尤其值得關(guān)注的是，今年的審計(jì)工作報(bào)告首次系統(tǒng)地反映了中央預(yù)算各組成部分的執(zhí)行情況，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)債管理等方面的情況均單獨(dú)列示，與公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況份量相當(dāng)、權(quán)重相衡。這4條平行反映的“線”最終編織成國(guó)家預(yù)算體系的完整“面”。同時(shí)，報(bào)告還反映了對(duì)2010年中央決算草案編制中存在的一些問(wèn)題，使得報(bào)告結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)，層次更加分明，有助于從微觀和宏觀層面把握國(guó)家預(yù)算的管理情況。
三、全面審計(jì)地方政府性債務(wù)情況，基本摸清底數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)
多年來(lái)，各級(jí)地方政府為彌補(bǔ)財(cái)力不足、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和改善民生，特別是為了保障應(yīng)對(duì)重大危機(jī)、戰(zhàn)勝特殊困難所需資金，通過(guò)多種方式舉借了大量債務(wù)。這些負(fù)債是否合理、規(guī)模到底多大、風(fēng)險(xiǎn)狀況如何以及怎樣償還等一系列問(wèn)題，一直是中央關(guān)切、社會(huì)關(guān)注和群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署和要求，審計(jì)署組織全國(guó)4萬(wàn)多名審計(jì)人員，按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”的原則，對(duì)全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府所有涉及債務(wù)的2.55萬(wàn)個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司、5.4萬(wàn)個(gè)其他單位和37.38萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目、187.36萬(wàn)筆債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)結(jié)果在分別征求省、市、縣三級(jí)政府的意見后，又與財(cái)政、發(fā)展改革、人民銀行和銀行業(yè)監(jiān)管等部門進(jìn)行了充分溝通協(xié)商，在審計(jì)工作報(bào)告中進(jìn)行了充分反映。這次審計(jì)，一是摸清了省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)的底數(shù)，并在此基礎(chǔ)上按政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任等3種情況對(duì)所有債務(wù)進(jìn)行了區(qū)分；二是運(yùn)用了債務(wù)率指標(biāo)，測(cè)算和衡量了債務(wù)規(guī)模與地方政府償還能力的適應(yīng)性，使對(duì)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)度有了更加客觀和準(zhǔn)確的判斷；三是分析了我國(guó)地方政府性債務(wù)形成的歷史過(guò)程，反映了債務(wù)資金的使用在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮的積極作用，有利于全面、歷史和辨證地看待地方政府舉債融資行為；四是揭示了地方政府性債務(wù)在“借、用、管、還”等方面存在的突出問(wèn)題，促進(jìn)有關(guān)地方和部門進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)管理；五是提出按照“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，區(qū)別不同情況積極穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)，繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制等建議。審計(jì)工作報(bào)告揭示和反映的上述情況，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)管理和完善舉債制度建設(shè)具有重要意義。
四、更多涉及改革的深層次問(wèn)題，著力從體制機(jī)制制度層面分析原因
經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)歷三十多年漸進(jìn)發(fā)展后，面臨著很多涉及權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、體制機(jī)制不順暢等深層次問(wèn)題，需要做好打攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。在今年的審計(jì)工作中，更多地涉及了改革的深水區(qū)和敏感區(qū)，注重發(fā)現(xiàn)和揭示一些深層次的矛盾和問(wèn)題。如在反映“國(guó)債發(fā)行管理情況”時(shí)，揭示了“記賬式國(guó)債招投標(biāo)制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格”、“電子式儲(chǔ)蓄國(guó)債面向個(gè)人投資者銷售的政策目標(biāo)落實(shí)不到位”等3個(gè)問(wèn)題；在反映“中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)情況”時(shí)，揭示了“項(xiàng)目支出預(yù)算編制不夠完整和具體、部門本級(jí)預(yù)算未完全執(zhí)行到位”等共性問(wèn)題，指出審計(jì)發(fā)現(xiàn)的中央部門違規(guī)問(wèn)題有80%以上發(fā)生在其所屬的二三級(jí)單位，還揭示了“部分科技經(jīng)費(fèi)使用和管理不夠規(guī)范，研究成果存在多頭充抵問(wèn)題”。另一方面，報(bào)告在分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因時(shí)，沒(méi)有停留在表象，而是深入機(jī)理，著力揭示問(wèn)題背后的體制性障礙、制度性缺陷、機(jī)制性扭曲和重大管理漏洞。如在“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付審計(jì)情況”中，在從總體上指出“財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)和合理”后，詳細(xì)闡述了“轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政支出中占比較高”、“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付中占比較高”、“部分專項(xiàng)資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配”、“上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算”等4個(gè)問(wèn)題，并分析兩個(gè)“占比較高”的原因是“現(xiàn)行財(cái)政體制還不夠完善，地方政府的財(cái)權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求”，“上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算”的原因是預(yù)算編報(bào)和下達(dá)時(shí)間不匹配；在揭示小額擔(dān)保貸款政策作用發(fā)揮不明顯的問(wèn)題時(shí)，指出其原因是“由于貸款門檻高、程序多、期限短，抑制了個(gè)人和企業(yè)的貸款需求”以及“放貸成本高、收益差、風(fēng)險(xiǎn)大，經(jīng)辦銀行積極性也不高”。突出重點(diǎn)、深入分析，使對(duì)問(wèn)題的把握更加準(zhǔn)確和到位，有利于促進(jìn)從根本上解決問(wèn)題。
五、更加關(guān)注和維護(hù)民生，促進(jìn)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理
審計(jì)機(jī)關(guān)一直將促進(jìn)改善民生作為重要職責(zé)。在對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府投資保障性住房、財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助等資金和項(xiàng)目的審計(jì)和調(diào)查中，不僅摸清了民生建設(shè)和改革取得的成效，還反映了改革和完善進(jìn)程中存在的突出問(wèn)題和矛盾。針對(duì)醫(yī)療問(wèn)題，反映了9省區(qū)45個(gè)縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金和相關(guān)政策落實(shí)情況，揭示了一些地方和單位存在擠占挪用新農(nóng)合資金的問(wèn)題；針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題，反映了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的審計(jì)情況，揭示了部分項(xiàng)目投資下達(dá)較晚，有的前期準(zhǔn)備不夠充分，造成376個(gè)項(xiàng)目尚未開工等問(wèn)題；針對(duì)住房問(wèn)題，反映了8省區(qū)16個(gè)城市政府投資保障性住房情況，揭示了一些地方保障性住房建設(shè)供地和住房管理等方面工作還不到位、資金管理也不夠嚴(yán)格等問(wèn)題；針對(duì)就業(yè)問(wèn)題，反映了9省市財(cái)政就業(yè)補(bǔ)助資金的情況，揭示了部分主管部門和單位違規(guī)申請(qǐng)、使用和發(fā)放就業(yè)資金的問(wèn)題。這種對(duì)應(yīng)民生熱點(diǎn)、逐一列示問(wèn)題的方式，更有利于揭示和反映有關(guān)惠民富民政策在貫徹落實(shí)中存在的問(wèn)題，促進(jìn)加快發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，改進(jìn)和完善涉及民生的制度安排。
六、嚴(yán)厲查處重大違法違規(guī)問(wèn)題，深入推動(dòng)反腐倡廉和民主法治建設(shè)
在我國(guó)深化改革、新舊體制轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，一些領(lǐng)域的制度還不夠完善，一些領(lǐng)域的制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格，客觀上存在產(chǎn)生違法違規(guī)問(wèn)題的空間和漏洞。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)始終把揭露和查處重大違法違規(guī)問(wèn)題和大案要案作為一項(xiàng)基本職責(zé)。在今年的各項(xiàng)審計(jì)中，都突出了對(duì)重大違法違規(guī)問(wèn)題的揭露和查處，如違規(guī)招投標(biāo)、違規(guī)減免稅、違規(guī)用地、違規(guī)取水、違規(guī)挪用和騙取財(cái)政資金等問(wèn)題，向有關(guān)部門移送重大違法違規(guī)問(wèn)題和案件線索139起，不僅為國(guó)家挽回了大量經(jīng)濟(jì)損失，更彰顯了政府反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心。今年的審計(jì)工作報(bào)告，揭示了審計(jì)發(fā)現(xiàn)案件的新特點(diǎn)，即利用權(quán)力“設(shè)租”、“尋租”，或培植代理人侵吞財(cái)政資金或國(guó)有資產(chǎn)；利用公共資源“借道”若干非公單位，或在多個(gè)地區(qū)實(shí)施違法違紀(jì)行為；利用虛假注資、虛假項(xiàng)目、虛假合同和虛假票據(jù)等方式，將違法行為隱藏在合法“外衣”之下。同時(shí)，為了促進(jìn)從根本上杜絕違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生，更加注重深入分析其背后隱藏的制度性原因，即“一些單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，對(duì)決策權(quán)缺乏有效制約和監(jiān)督”、“監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全和完善，監(jiān)管合力尚未形成”和“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系不夠成熟和規(guī)范，相關(guān)法規(guī)制度也需進(jìn)一步完善”等，更加有利于追溯違法違規(guī)問(wèn)題產(chǎn)生的源頭，促進(jìn)標(biāo)本兼治和懲防并舉，推動(dòng)反腐倡廉建設(shè)和法治建設(shè)不斷向縱深開展。
七、增強(qiáng)審計(jì)意見與反映問(wèn)題的關(guān)聯(lián)度和針對(duì)性，切實(shí)推動(dòng)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)改革
只有通過(guò)深化改革，形成并完善有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，才能為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供強(qiáng)大動(dòng)力，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造巨大空間。審計(jì)意見是發(fā)揮建設(shè)性作用的重要途徑。今年的審計(jì)工作報(bào)告提出了3條意見，每一條意見都是有的放矢，與報(bào)告反映問(wèn)題的關(guān)聯(lián)度更高、針對(duì)性更強(qiáng)，且著眼點(diǎn)均是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)。其中，“積極推進(jìn)財(cái)政體制改革，切實(shí)理順政府間財(cái)政分配關(guān)系”的意見，是從完善財(cái)政體制的角度出發(fā)，主要針對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度和政府預(yù)算體系；“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，注重支出績(jī)效”的意見，是從加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能角度出發(fā)，主要針對(duì)社會(huì)保障體系和預(yù)算執(zhí)行效果；“繼續(xù)清理整頓地方政府融資平臺(tái)公司，規(guī)范地方政府舉債行為”的意見，是從維護(hù)財(cái)政安全角度出發(fā)，主要針對(duì)如何處理存量地方政府性債務(wù)和規(guī)范增量債務(wù)管理。
總體看，今年的審計(jì)工作報(bào)告反映了審計(jì)工作的新進(jìn)展，體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督的深度、力度和廣度在進(jìn)一步加大，也體現(xiàn)了審計(jì)工作的質(zhì)量、水平和作用在進(jìn)一步提高。
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