中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任、教授
審計署特約審計員 王雍君
新近發(fā)布的國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告（以下簡稱《報告》），進一步彰顯了財政審計在促進國家治理中的兩項獨特作用，即通過訴諸審計的信息功能與監(jiān)督功能促進政府對人民的財政責(zé)任，以此強化審計在國家治理中的重要作用。
彰顯信息功能在促進財政責(zé)任中的作用
《報告》披露了范圍廣泛、內(nèi)容豐富而詳實的財政審計信息，覆蓋財政政策、預(yù)算編制與執(zhí)行、財政管理以及政府間財政關(guān)系的諸多方面。對于評估與判斷政府對人民的財政責(zé)任而言，這些信息不可或缺并且至關(guān)緊要。
促進政府對人民的財政責(zé)任正是財政審計的天職。財政責(zé)任主要包括財政資源獲取與使用的合規(guī)責(zé)任，以及財政資源使用結(jié)果的績效責(zé)任。合規(guī)責(zé)任強調(diào)對相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算與財務(wù)報告規(guī)定、支出標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)程序與流程的遵從，關(guān)注相關(guān)部門和單位行為的正當(dāng)性；績效責(zé)任強調(diào)財政投入的經(jīng)濟性、財政產(chǎn)出的效率、特別是財政成果的有效性，關(guān)注相關(guān)部門和單位以合理成本向公眾交付其偏好的服務(wù)，涵蓋公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、成本、及時性、平等性和可得性。
《報告》披露的信息表明，兩類財政責(zé)任總體上都有所進步，但局部問題依然存在甚至有所加劇，主要涉及財政資源統(tǒng)籌、支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與運用、轉(zhuǎn)移支付制度的完善和規(guī)范，多報、少報與代編預(yù)算，以及政府采購、資金管理、財務(wù)核算和預(yù)算績效管理。
這些信息蘊含著財政審計以其信息功能促進受托責(zé)任的三個路徑。首先是審計信息的可信度與可靠性。審計概念的本質(zhì)規(guī)定性是“專業(yè)審查”，審計原則崇尚專業(yè)性、獨立性、客觀性和公正性。以此言之，與支出部門和財政部門披露的財政信息相比，財政審計信息具有更高的可信度與可靠性，從而有助于減輕或消除政府與公眾之間的信息不對稱。如果沒有財政審計披露的相關(guān)信息，公眾更難知曉政府與部門的財政信息，或者因缺失一個“公正的第三方”而難以判斷這些信息的真實性與準(zhǔn)確性。財政審計作為“公正的第三方”角色，可向公眾提供質(zhì)量和可信度更高的信息，從而有助于增強判斷與評估財政責(zé)任的能力，以及對財政責(zé)任履行情況的關(guān)注。
其次是審計信息的問題導(dǎo)向?qū)傩浴９娡ǔＪ株P(guān)注問題類信息，即在財政合規(guī)和財政績效方面“主要存在哪些問題”的信息，這些信息把預(yù)算、財政管理和公共服務(wù)方面的薄弱環(huán)節(jié)暴露在公眾視野中，從而有助于促進有關(guān)部門和單位加強和改進管理，完善制度建設(shè)，促進國家財政經(jīng)濟安全和財政資金規(guī)范高效運行。
最后是審計信息的警示效應(yīng)。政府信息公開、提高行政透明度是依法行政的要求，也是發(fā)揮審計監(jiān)督作用的重要途徑，審計查出問題向社會公開，對于維護公眾利益十分重要且意義重大。
彰顯監(jiān)督功能在促進財政責(zé)任中的作用
除了減輕或消除信息不對稱的信息功能外，審計還通過訴諸獨特的監(jiān)督功能促進財政責(zé)任。監(jiān)督功能即糾偏功能，即通過審計發(fā)現(xiàn)和審計整改約束相關(guān)部門和單位切實采取相關(guān)行動，在規(guī)定的時間內(nèi)消除合規(guī)和績效方面存在的問題。
審計監(jiān)督因而分為合規(guī)性監(jiān)督和績效監(jiān)督，在龐大的“監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)”中，審計監(jiān)督的獨特作用尤其突出，為其他形式的監(jiān)督提供了有力支撐，有利于與人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督等形成合力。財政部門本身負有財政監(jiān)督之職，但同樣需要接受審計監(jiān)督?！秷蟾妗贩从沉酥醒胴斦谪斦Y源統(tǒng)籌方面存在的問題，比如在中央預(yù)算單位存在大量結(jié)轉(zhuǎn)的情況下繼續(xù)大額安排項目資金，未按規(guī)定收回相關(guān)單位和央企的大額結(jié)余，對地方財政專戶監(jiān)控不到位，一些金融企業(yè)依托行政權(quán)力、國有資產(chǎn)資源取得的收入尚未納入預(yù)算，以及中央國有資本經(jīng)營支出預(yù)算不夠細化等。
《報告》就審計發(fā)現(xiàn)的重大問題提出精準(zhǔn)的、有約束力的審計建議，這是審計監(jiān)督功能的另一個關(guān)鍵方面。其中，加快推進支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，把支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的基本依據(jù)，推進預(yù)算和績效管理的一體化，加強“四本預(yù)算”之間的銜接，進一步理順中央與地方財政關(guān)系，確立客觀公正的轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)，以及消除違規(guī)收費，尤其給人以深刻印象。這些問題長期困擾預(yù)算運作和財政管理，嚴重制約各級政府履行財政責(zé)任的能力，如能置于財政改革議程的優(yōu)先位置，所產(chǎn)生的制度紅利將最為確切。
彰顯財政審計在國家審計中的重要作用
除了直接彰顯審計的信息功能與監(jiān)督功能外，《報告》也間接彰顯了財政審計在國家審計中的突出地位。與許多國家不同，中國的國家審計體制的范圍相當(dāng)寬泛，但主題和首要任務(wù)一直是財政審計，無論在中央還是地方層面上。
所有國家與政府的基本職能都是保衛(wèi)民眾安全和增進民眾福祉，兩者高度依賴財政制度、財政政策、公共預(yù)算與財政管理的有效性，而有效性從根本上講取決于國家和政府履行財政責(zé)任的有效性，即保持對財政資源獲取和使用的合規(guī)責(zé)任的能力，以及保持對財政資源使用結(jié)果的績效責(zé)任的能力。政府的本質(zhì)是服務(wù)人民，推論起來，就是在確保合規(guī)的前提下，以合理成本交付公眾偏好的公共服務(wù)。財政審計在促進建立現(xiàn)代財政制度、深化預(yù)算管理制度改革、維護財經(jīng)紀(jì)律，進而推動國家治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮著重要作用，《報告》充分顯示了這一點。
