近日，中辦國辦印發(fā)了《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》（以下簡稱《試點方案》）?！对圏c方案》提出，要根據(jù)領導干部任期和職責權(quán)限，對其履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。森林資源是自然資源的主要組成部分，森林資源資產(chǎn)離任審計是領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重要領域。
一、《試點方案》制定的重要意義
《試點方案》的出臺，是貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和《中共中央國務院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（中發(fā)[2015]35號），中央政治局《生態(tài)文明體制改革總體方案》等一系列重大決策的具體行動，其目的是建立充分反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。2014年1月28日，習近平總書記在內(nèi)蒙古考察時強調(diào)，推進生態(tài)文明建設下一步的出路主要有兩條：一條是繼續(xù)組織實施好重大生態(tài)修復工程，搞好京津風沙源治理、三北防護林體系建設、退耕還林、退牧還草等重點工程建設；一條是積極探索加快生態(tài)文明制度建設，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。不僅要增加經(jīng)濟資產(chǎn)、減少財政負債，也要增加生態(tài)資產(chǎn)、減少環(huán)境負債，兩方面都要搞離任審計、搞責任終身追究。
森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林資源資產(chǎn)具有重要的生態(tài)、經(jīng)濟和社會價值，也是一種特殊的公共產(chǎn)品。在所有自然資源資產(chǎn)中，森林作為可再生資源，是最大的可變量。但長期以來，由于對森林功能和特點認識不足，加上政績觀上的偏差，導致一些黨政領導干部缺乏對林地、林木、野生動植物等自然資源強有力的保護管理，對亂砍濫伐、亂捕亂獵、亂采濫挖等行為聽之任之，對提高森林質(zhì)量和健康缺乏責任，甚至屢屢出現(xiàn)違法違規(guī)征占用林地、損毀林木資源等重大案件。目前，每年損失流失林地200多萬畝，超限額采伐森林7000多萬畝，亂砍濫伐、違法獵捕等林業(yè)案件多發(fā)。地方黨委政府領導對森林資源資產(chǎn)總量和質(zhì)量應負有重要責任。
對領導干部實行森林資源資產(chǎn)離任審計，完善并推行資產(chǎn)和生態(tài)問責制度，有助于有效保護和利用我國寶貴的森林資源，節(jié)約森林資源消耗，提高資源利用率；有助于推動完善森林資源有償使用和生態(tài)補償制度；有助于創(chuàng)新林業(yè)治理體系，健全國家森林資源資產(chǎn)管理制度，完善森林資源監(jiān)管體制；強化各級政府部門嚴守生態(tài)紅線、加強生態(tài)建設與保護的責任體系建設，鞭策各級領導干部踐行綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，不斷改善經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)條件?！对圏c方案》對實行領導干部森林資源資產(chǎn)離任審計提供了應重點把握的原則、步驟和方法，具有重要的指導意義和實踐價值。
二、森林資源審計的對象和主要內(nèi)容
根據(jù)《試點方案》，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部，以其任期和職責權(quán)限內(nèi)森林資源資產(chǎn)的保護和利用為主線，對其森林資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護履職履責情況進行審計，檢查其任職前后區(qū)域內(nèi)森林資源實物量、林地和濕地面積以及森林生態(tài)環(huán)境變化情況，客觀分析受人為因素和自然因素的影響程度，對人為造成總量大幅減少、面積顯著下降、質(zhì)量嚴重退化和生態(tài)明顯惡化等問題，應界定被審計領導干部應承擔的責任。森林資源既包括區(qū)域內(nèi)的林地，也包括天然林、人工林和其他林木。
對森林資源的審計，首先要關(guān)注森林資源總量和林地、濕地面積的變化，如國有林區(qū)森林覆蓋率和森林蓄積量約束性指標，林地保有量、濕地保有量和征占用林地定額等考核指標完成情況。二是森林管護責任制建立情況，檢查病蟲害防治機制、森林防火應急救災機制情況、檢查是否存在災害風險隱患等。三是審查森林采伐限額、木材生產(chǎn)計劃、林木采伐許可、木材運輸?shù)戎贫葓?zhí)行情況，審查森林資源有償使用制度落實情況，以及鞏固退耕還林成果項目、植樹造林任務完成情況，檢查是否存在超限額采伐和超計劃采伐、無證采伐和運輸木材、亂批濫占林地和圍墾填埋濕地、亂砍濫伐、無償或低價征占用和轉(zhuǎn)讓國有林地等問題。四是審查地方政府對重大毀林案件、違規(guī)使用資金案件和工程質(zhì)量事故責任追究制度的建立和執(zhí)行情況、監(jiān)測有無對亂砍濫伐、非法侵占林地、擅自圍墾填埋濕地等違法違規(guī)行為制止不力、造成重大損失等的問題。
三、森林資源審計的技術(shù)方法
（一）以法律為依據(jù)
對領導干部森林資源資產(chǎn)離任審計，無論是審計內(nèi)容和重點的確立、審計評價標準的構(gòu)建，還是審計中對領導干部責任的界定，都要嚴格以現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策和國家及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃為衡量標準和評價尺度。
（二）因地制宜
結(jié)合被審計領導干部所在地區(qū)、部門、單位的特點和實際情況，充分考慮地域因素以及氣候、季節(jié)、生產(chǎn)期等自然因素的影響，綜合反映森林資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境狀況變化情況，客觀評價領導干部履行森林資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況。除一般性審計評價指標外，對于森林資源相對豐富的區(qū)域要更關(guān)注森林資源質(zhì)量的變化情況，而對于森林資源相對匱乏的區(qū)域要更關(guān)注生態(tài)建設情況。對于荒漠化地區(qū)，要加大對領導干部治理荒漠化、減少林地退化履職履責情況的審計權(quán)重。
（三）突出林業(yè)特點
林業(yè)的生態(tài)建設和自然資源保護涉及森林、濕地、荒漠三個生態(tài)系統(tǒng)以及野生動植物和自然保護區(qū)等生物多樣性系統(tǒng)。森林具有生態(tài)、經(jīng)濟、社會、碳匯和文化五大功能。不同的林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設類型具有不同的特點，受自然因素的影響較大。在開展森林資源審計時，應在充分考慮林業(yè)的特性和自然因素對其影響，以及森林災害和生態(tài)損害問題的潛伏性、時滯性、外部性等的基礎上，形成相對完善的審計評價指標體系和具有較強指導性、操作性的審計方法，并依法準確界定被審計領導干部對審計發(fā)現(xiàn)問題應承擔的責任。對難以準確計量的森林資源變化情況和生態(tài)環(huán)境損害情況，要以被審計領導干部任期內(nèi)采取減緩措施的程度和科學論證的效果進行認定。
（四）運用專業(yè)力量
充分運用林業(yè)行業(yè)的專業(yè)力量，是目前解決森林資源資產(chǎn)離任審計缺乏實地勘測核查技術(shù)方法以及評價判定標準的重要途徑。如審查森林資源實物量的總體變化情況如面積、蓄積、樹種結(jié)構(gòu)、林相等要運用測繪遙感等高科技手段和具備林學專業(yè)背景的人才。專業(yè)力量運用的重點：一是咨詢，即制定審計實施方案、審前調(diào)查時，聘請相關(guān)部門、單位林業(yè)專業(yè)人員參加；二是培訓，審計試點前對審計組人員進行培訓，或采取邊審計、邊總結(jié)、邊培訓的方式。三是可考慮購買社會服務的方式，把有關(guān)專家和專業(yè)人員吸收到審計組。
四、森林資源審計的組織實施
參照《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》及其實施細則規(guī)定，組織部門根據(jù)班子建設需要，結(jié)合換屆和領導人任期調(diào)整等工作，向?qū)徲嫴块T提出下一年度分管林業(yè)的領導干部森林資源資產(chǎn)離任審計委托建議，按照審計工作計劃組織實施。林業(yè)部門和統(tǒng)計部門聯(lián)合負責森林資源資產(chǎn)負債表編制，以及區(qū)域內(nèi)森林資源的統(tǒng)計調(diào)查工作，提供相關(guān)的森林資源資產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，與統(tǒng)計部門聯(lián)合公布有關(guān)核算結(jié)果。審計部門負責審計、評價和界定分管林業(yè)的領導干部應承擔的責任，并向有關(guān)方面反映審計結(jié)果。
五、關(guān)于森林資源審計的結(jié)果運用
森林資源審計結(jié)果用于監(jiān)督、考核、通報、公告領導干部森林資源資產(chǎn)保護責任，是任免、獎懲領導干部的重要依據(jù)。對審計反映的典型性、普遍性、傾向性問題和提出的審計建議，可幫助有關(guān)部門和單位及時改進工作和完善制度規(guī)定，推動依法、有序、合理的利用森林資源資產(chǎn)，促進生態(tài)環(huán)境保護。
對審計發(fā)現(xiàn)的因人為因素造成的嚴重損毀森林資源和重大生態(tài)損害責任事故，需要追責領導干部責任的，審計機關(guān)要按有關(guān)規(guī)定和干部管理權(quán)限移送組織部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等，依規(guī)依紀依法追究責任。同時，要注意區(qū)分領導干部直接責任、主管責任與領導責任，綜合運用定性評價和定量分析方法，做到責、權(quán)、利相統(tǒng)一，責任明晰，權(quán)責對應，職責相稱，追責有據(jù)。（陳紹志 中國林業(yè)科學研究院林業(yè)科技信息研究所所長、國家林業(yè)局林產(chǎn)品國際貿(mào)易研究中心副主任）
