十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了要加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，要完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋?！秶鴦赵宏P于加強審計工作的意見》也提出要加大審計力度，創(chuàng)新審計方式，提高審計效率，對穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策措施落實情況，以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計，實現審計監(jiān)督全覆蓋，促進國家治理現代化和國民經濟健康發(fā)展。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及與之配套的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等三個文件。由此標志著我國國家審計正式進入“全覆蓋”新時代。
一、實行審計全覆蓋的重要意義
實行審計全面覆蓋是完善審計制度總體目標的重要內容。
《框架意見》及相關配套文件提出，完善審計制度的總體目標是通過健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權的審計管理體制，建立具有審計職業(yè)特點的審計人員管理制度，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋，到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監(jiān)督機制，進而更好地發(fā)揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。
實行審計全覆蓋是完善審計制度的首要重點任務。
《框架意見》及相關配套文件，完善審計制度的八大任務，其中第一項重要任務就是實行審計全覆蓋，也就是要通過加強審計資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計技術方法，依法全面履行審計監(jiān)督職責，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。
實行審計全面覆蓋有利于提高國家審計服務國家治理的水平。
據來自國家審計署的數據顯示，目前全國審計人員只有9萬人，但使用財政資金的單位至少有300萬個，審計力量嚴重不足。2008年以來僅對國資委和財政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進行過審計，對中央部委所屬的94家企業(yè)基本上從未進行過審計，對國有企業(yè)境外（不含香港、澳門）機構和投資從未審計過，境外國有資產尚處于監(jiān)督真空之中，這些狀況嚴重影響了國家審計服務國家治理的水平。《框架意見》明確提出要實行審計全覆蓋，相應的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》又提出了實行審計全覆蓋的具體措施與路徑，也就是初步構建了實行審計全覆蓋的相關制度安排與相應的制度及策略保障。這必將有利于提高國家審計服務國家治理的水平。
二、全面準確理解審計全覆蓋
按照《框架意見》及配套文件的精神，所謂審計全覆蓋，就是在一定周期內對依法屬于審計監(jiān)督范圍的所有管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領導干部和國有企業(yè)事業(yè)單位領導人履行經濟責任情況進行全面審計，實現審計全覆蓋，堅持黨政同責、同責同審、做到應審盡審、凡審必嚴、嚴肅問責?！秶鴦赵宏P于加強審計工作的意見》明確提出，凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產、國有資源的部門、單位和個人，都要接受審計、配合審計。按照孫寶厚副審計長的解讀，這就意味著凡涉及公共資金、國有資產、國有資源的都要接受審計；凡涉及對這些資金、資產和資源管理、分配和使用，都要接受審計；凡涉及這些資金、資產和資源的部門、單位和人員，都要接受審計。
此種審計全覆蓋應該是必須是有深度、有重點、有步驟、有成效的全覆蓋，以充分發(fā)揮審計的建設性作用。對重點部門、單位要每年審計，其他審計對象1個周期（比如五年）內至少審計1次，對重點地區(qū)、部門、單位以及關鍵崗位的領導干部任期內至少審計1次，對重大政策措施、重大投資項目、重點專項資金和重大突發(fā)事件開展跟蹤審計，對問題多、反映大的單位及領導干部要加大審計頻次。
實現審計全覆蓋一靠加強審計資源統(tǒng)籌整合，二靠創(chuàng)新審計技術方法。
加強審計資源統(tǒng)籌整合，主要有五條途徑：一是加強審計項目計劃統(tǒng)籌。在調查了解清楚審計對象具體數量規(guī)模的基礎上，建立分行業(yè)、分領域審計對象數據庫，分類確定審計重點和審計頻次，科學合理地編制中長期審計項目規(guī)劃和年度計劃，以確保在一定周期實現全覆蓋。二是整合各層級審計資源。對涉及全局性或行業(yè)性的重點資金和重大項目實行全面審計，對熱點難點問題進行專項審計。三是建立各級審計機關、不同審計項目之間的審計成果與信息的共享機制。四是加強內部審計成果運用，充分發(fā)揮內部審計作用。五是購買社會審計服務，有效利用社會審計力量。
創(chuàng)新審計技術方法，主要是構建大數據審計工作模式，包括建立國家審計數據系統(tǒng)和數字化審計平臺。探索建立審計實時監(jiān)督系統(tǒng)，實施聯網審計?！犊蚣芤庖姟泛团涮孜募€明確要求，被審計單位要依法向審計機關提供審計工作需要的電子數據信息和必要的技術文檔，而且不得制定限制向審計機關提供資料和開放計算機信息系統(tǒng)查詢權限的規(guī)定。
理論上講，國家審計的本質目標是保障和促進公共受托經濟責任的全面有效履行。公共受托經濟責任延伸覆蓋到哪里，國家審計的功能作用就應發(fā)揮至哪里。公共資金、國有資產、國有資源的分配、流動、管理和使用以及領導干部經濟責任履行都屬于公共受托經濟責任覆蓋的最重要方面。因此，公共資金配置到哪里，國有資產管理、經營、運用到哪里，國有資源占用利用在哪里，領導干部經濟責任履行在哪里，國家審計的功能發(fā)揮就理所應當、合乎邏輯地覆蓋到哪里！實行審計全覆蓋在審計學理論上是有充分依據的，也就說，理論上，公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況原本就是屬于國家審計的對象范圍，原本就應該是國家審計功能所應覆蓋的最重要方面。
三、重視和加強審計全覆蓋的理論研究
實行審計全覆蓋是中國特色審計制度的新發(fā)展和新內容，為審計理論創(chuàng)新研究提供了極好的機會和空間，我們必須予以高度重視并加強其相關理論研究。我個人認為，目前有以下一些重要問題急待加強研究。
1.審計全覆蓋基本理論問題研究。主要包括審計全覆蓋的內涵與外延，審計全覆蓋的目標與實現路徑，審計全覆蓋的方式方法創(chuàng)新，審計全覆蓋與提升國家治理效率的關系以及審計全覆蓋與促進“五大發(fā)展”等重大理論問題的研究。
2.公共資金、國有資產與國有資源審計問題研究。主要包括審計目標與內容，審計方法體系與評價標準，審計結果報告與公告等問題的研究。
3.國家審計對國有企業(yè)的審計權及其實現形式問題研究。主要包括全覆蓋視角下，國有企業(yè)的審計環(huán)境、國家審計對國有企業(yè)審計權的基本依據以及國家審計對國有企業(yè)審計權實現形式選擇等問題的研究。
4.經濟責任審計縱深推進問題研究。主要包括進一步推動提升經濟責任審計層次，覆蓋省部級領導干部經濟責任履行情況，重點關注公共經濟權力行使情況，確立目標責任與構建責任履行報告載體，探索實現黨政同責，同責同審等問題的研究。
5.境外國有資產審計問題研究。主要是研究如何實施對境外單位、國有企業(yè)境外投資的審計監(jiān)控。包括審計目標、審計內容、審計方法、審計組織方式以及審計中的相關法律問題等的研究。
6.國家審計購買社會審計服務問題研究。主要包括國家審計購買社會審計的可行性與性質，相關成本確定與定價機制，雙方契約關系以及相關法律責任等問題的研究。
7.政策執(zhí)行效果審計問題研究。主要包括政策執(zhí)行效果的概念界定與理論依據分析，審計的目標與內容，審計評價標準體系和審計方法與流程等問題的研究。
8.全覆蓋視角下中長期審計項目規(guī)劃與年度計劃編制問題研究。主要包括如何構建分行業(yè)、分領域審計對象數據庫，如何分類確定審計重點和審計頻次，如何合理確定審計周期等問題的研究。
我國國家審計已進入“全覆蓋”新時代，讓我們所有審計人都張開雙臂熱情擁抱這一新時代的到來吧！
（作者系中國審計學會副會長，中國政府審計研究中心主任，西南財經大學教授）
