中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，對完善審計制度做出全面規(guī)劃和部署——
審計全覆蓋：堵住貪腐尋租路
張浩/漫畫
鐵道部劉志軍案、民航系統(tǒng)李培英案、國家開發(fā)銀行王益案、郵政儲蓄銀行陶禮明案等重大案件的查處，都發(fā)端于審計。
戰(zhàn)斗在反腐敗一線的，不僅有檢察官、紀檢監(jiān)察干部，還有廣大的審計工作者。
長期以來，審計憑借其獨特的專業(yè)優(yōu)勢和能力，為維護我國經(jīng)濟安全和推動反腐敗斗爭作出了重要貢獻。中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，對完善審計制度做出全面規(guī)劃和部署，旨在通過健全有利于依法獨立行使審計監(jiān)督權的審計管理體制，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，解決屢審屢犯等問題，讓腐敗無門、尋租無路。
審計揭開黑幕
葛蘭素史克行賄案的曝光，讓人們看清了中國醫(yī)療行業(yè)滋生行業(yè)腐敗的土壤以及醫(yī)、藥行業(yè)之間的潛規(guī)則:虛高的藥價中包含了諸多的行賄成本。這一轟動全球的行業(yè)行賄違法違規(guī)問題的線索，發(fā)端于審計———審計署駐上海特派辦在一次常規(guī)審計中發(fā)現(xiàn)和查實，并依法移送公安部門進一步查處。
審計人員的職業(yè)素養(yǎng)在于，不能放過哪怕是一個極小的疑問，因為有些不起眼的問題背后也許就藏著一個巨大無比的“黑洞”。
當時，審計署駐上海特派辦處長王海(化名)正在帶隊對某國稅局開展審計。分析藥企財務資料時，審計人員發(fā)現(xiàn)，藥企的營銷費很大一部分付給了旅行社。一家名叫“臨江國際旅行社”(以下簡稱“臨江國旅”)的民營公司作為供應商在藥企中相當活躍，與許多藥企都有業(yè)務往來。他們繼而又發(fā)現(xiàn)，有些藥企第一年和某家國有企業(yè)合作，第二年就轉到了臨江國旅。這些“細節(jié)”在審計中不斷暴露，引起了審計人員的“疑問”。以這個名不見經(jīng)傳的“臨江國旅”為起點，審計人員揭開了一個跨國藥企的驚天賄賂門。
審計署抽調審計人員對全國社?；鹄硎聲M行專項審計時，已經(jīng)辭職的招商基金前副總經(jīng)理、專戶資產投資部總監(jiān)兼投資經(jīng)理楊奕，就在這時進入了審計人員的視野。在基金經(jīng)理中，楊奕管理的兩只社保基金業(yè)績相當好，他本人在業(yè)界的口碑也不錯。2011年8月，他被提拔為公司副總經(jīng)理，但不到一年他就辭職離開了招商基金。背后會不會另有隱情?審計人員從這樣的“懷疑”入手，查出了楊奕具有建“老鼠倉”的重大嫌疑，并向公安部門進行了移交。經(jīng)公安部證券犯罪偵查局立案偵查，楊奕“老鼠倉”案最終得以告破。
在例行檢查中發(fā)現(xiàn)異常，順藤摸瓜一追到底，考驗的是審計人員的業(yè)務功底和專業(yè)素養(yǎng)。
廣西移動原董事長吳唯寧落馬，就是一個典型的“順藤摸瓜”的故事。據(jù)審計組負責人透露，廣西移動的工程量較大，一年的合同超過6萬份。在檢查歷年合同時他們注意到，設在福建的一家軟件公司(以下簡稱“A公司”)自2007年起與廣西移動開始發(fā)生業(yè)務往來。而雙方簽署的第一份采購合同，就是吳唯寧本人促成的。引起審計人員警覺的是，吳唯寧調任廣西移動擔任黨組書記半年多后，A公司的業(yè)務延伸到了廣西。審計組發(fā)現(xiàn)，2007年2月廣西移動招標采購一套數(shù)據(jù)管理平臺，4家投標的企業(yè)中，A公司在技術標評分中排名第3位，報價在4家企業(yè)中最高，是總評分第一的投標企業(yè)報價的3倍。然而，中標的卻是A公司。上述異?，F(xiàn)象引起了審計人員的懷疑。就這樣，吳唯寧成了審計組重點關注的對象。
審計人員追蹤廣西移動支付A公司的資金時發(fā)現(xiàn)，A公司以發(fā)工資的名義定期向一張銀行卡轉入資金，這張銀行卡的“工資”很高，其中某一個月就發(fā)了9.8萬元，且2007年至2009年間這張銀行卡共領到840余萬元的“工資”。其中，該卡于2009年9月曾用于支付北京市某縣一套別墅(戶主為吳唯寧妻子)款490余萬元。
通過一張小小的銀行卡，審計署京津冀特派辦發(fā)現(xiàn)了吳唯寧接受相關企業(yè)利益輸送的關鍵證據(jù)。而通過吳唯寧的這個案件線索，其原上司魯向東(捕前系中國移動副總經(jīng)理)及特定關系人接受多家企業(yè)巨額賄賂的違法犯罪案件也浮出了水面。
從財務資料入手細查，是審計人員工作的最主要方法。據(jù)審計署披露，曾經(jīng)備受關注的吉林省舒蘭市“最美最狠強拆女市長”韓迎新一案事發(fā)，最先是由審計人員在跟蹤審計保障性安居工程項目時發(fā)現(xiàn)線索并鎖定證據(jù)的。
審計人員在對單位工程造價進行橫向和縱向對比分析時發(fā)現(xiàn)，舒蘭市2012年保障性安居工程項目單位造價明顯異常，遠高于歷年和同期參考單價。審計人員在核實招投標資料時發(fā)現(xiàn)，某公司與另外兩家參與投標企業(yè)涉嫌圍標串標。細心的審計人員再從財務資料入手細查，最終取得突破:該公司于項目運作當年成立，沒有任何自有資金投入，只是經(jīng)時任舒蘭市副市長韓迎新親自審核和批示，舒蘭市相關部門撥款近2億元才使該項目得以運作;該公司個別款項輾轉打入了韓迎新親屬的相關賬戶。韓迎新被開除黨籍、公職，其涉嫌犯罪問題已移送司法機關依法處理。
據(jù)媒體報道，2014年1月至11月，全國審計近10萬個單位，提交審計報告和信息18萬余篇，促進增收節(jié)支和挽回損失2400余億元，移送違法違紀案件線索2300余件，還協(xié)助有關部門查處了一批重特大腐敗案件。
把權力關進審計的籠子里
正是基于審計的這些成果和優(yōu)勢，國務院總理李克強明確要求審計要發(fā)揮反腐“尖兵”的作用。他希望審計工作者牢牢盯住公共資金使用，當好人民利益的“守護神”，念好權力運行“緊箍咒”，既不能讓資金“趴在賬上睡覺”，更不允許資金跑冒滴漏和被擠占挪用。特別是各項民生資金，都是事關群眾饑寒冷暖的保命錢、救濟款，決不能被“鯨吞蠶食”。要瞪大“火眼金睛”，及時發(fā)現(xiàn)和揭露違法違紀問題和重大風險隱患。
但是，黨政主要領導干部審計責任不清、相互推諉的現(xiàn)象在一定程度上存在;基層審計機關面臨的審計獨立性不強、隊伍素質不高、經(jīng)費保障不足長期存在;一些地方和部門有的問題年年審年年犯，“審計風暴”一過，問題“濤聲依舊”。
這樣的現(xiàn)實之下，黨的十八屆四中全會對完善審計制度作出重大部署。針對當前審計工作存在的問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發(fā)的框架意見以及配套制度一一開出方子。一是實行審計全覆蓋。通過加強審計資源統(tǒng)籌整合和創(chuàng)新審計技術方法，依法全面履行審計監(jiān)督職責，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。二是探索省以下地方審計機關人財物管理改革。圍繞增強審計監(jiān)督的整體合力和獨立性，從領導干部管理、機構編制和人員管理、經(jīng)費預算和資產管理、審計項目計劃統(tǒng)籌管理、審計結果報告和公告、審計執(zhí)法責任、審計信息化等方面強化上級審計機關對下級審計機關的領導，強化全國審計工作的統(tǒng)籌。三是推進審計職業(yè)化建設。根據(jù)審計職業(yè)特點，建立分類科學、權責一致的審計人員管理制度和職業(yè)保障機制，提升審計隊伍的政治素質和專業(yè)能力。
“框架意見以及配套制度不是就審計談審計，而是從依法治國和國家治理高度來審視審計，在任務上明確了審計的全覆蓋要求，在體制上明確了審計的獨立化運用，在隊伍上強調審計人員的職業(yè)化建設。這不僅提升了審計監(jiān)督的權威性，而且強化了審計對于國家治理現(xiàn)代化的保障作用。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，《意見》及配套制度的核心在于強化監(jiān)督。
莊德水認為，《意見》及配套制度突破了不同監(jiān)督部門之間的工作壁壘，跨越了專業(yè)知識藩籬，從預算決算、負債損益、財政收支等信息中排查違紀違法線索問題，從而體現(xiàn)過程跟蹤、流程監(jiān)控和績效評價的監(jiān)督特點。特別是《意見》及配套制度明確了審計監(jiān)督的運行機制，明確了制度加科技的重構思路，包括監(jiān)督前的對象數(shù)據(jù)庫建設、監(jiān)督中的明確工作重點和頻次，監(jiān)督后的成果運用和信息共享。
“長期以來，受制于具體機制和人力瓶頸，有些預算單位游離于審計監(jiān)督之外，存在一定廉政風險。全覆蓋是審計監(jiān)督的內在要求，可以整合不同層級和不同領域的審計資源，把審計監(jiān)督延伸進公共資金、國有資產、國有資源和領導干部等領域和群體，把權力關進審計的籠子里，形成全方位多層次的審計監(jiān)督網(wǎng)絡。”莊德水表示，這些具體思路有利于推動審計監(jiān)督與深化改革、依法治國和廉政建設實現(xiàn)深度融合，與紀律審查、責任追究等手段實現(xiàn)無縫銜接。
在具體工作中，審計部門雖然多次刮起“審計風暴”，但“審計風暴”并沒有完全轉化成“問責風暴”。受訪專家認為，這與審計監(jiān)督缺乏獨立性和權威性是直接相關的?！兑庖姟芳芭涮字贫葟膶徲嫏C制的癥結入手，圍繞增強審計監(jiān)督的整體合力，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，形成全國審計“一盤棋”。莊德水表示，審計監(jiān)督的獨立性探索將改變我國的權力監(jiān)督格局，讓監(jiān)督者有“位”，也更加有“為”，進而為整個監(jiān)督體系的獨立運作積累實踐經(jīng)驗。
審計與檢察的合作之道
審計工作，是反腐敗的“尖兵”，很多大案發(fā)端于審計，而后將案件交由紀檢監(jiān)察部門、檢察機關、公安機關查辦。近年來，多地檢察機關與審計機關就移送職務犯罪案件線索凝聚共識，出臺工作意見，力促審計風暴轉化為問責風暴。
2015年，云南省檢察院反瀆局主動與省審計廳聯(lián)系，多次協(xié)商后，起草了《關于健全案件移送和協(xié)作配合制度的實施細則》，經(jīng)省院檢委會通過后印發(fā)全省檢察機關和審計機關執(zhí)行。實施細則會簽后，省審計廳及審計署駐昆明辦向省檢察院移送職務犯罪案件線索13件，實施細則為推進案件查辦工作搭建了有效平臺。
《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件也關照到了“完善審計結果運用機制”這一關鍵問題。明確建立健全審計與組織人事、紀檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關主管單位的工作協(xié)調機制;對審計發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索或其他事項，審計機關要依法及時移送有關部門和單位，有關部門和單位要認真核實查處，并及時向審計機關反饋查處結果，不得推諉、塞責。
北京市海淀區(qū)檢察院反貪污賄賂局副局長羅猛認為，此《意見》是原則性規(guī)定，沒有對審計與檢察機關如何銜接作出具體規(guī)定。從以往審計與檢察銜接的情況看，有幾個方面需要注意與完善。
第一，應該形成審計與檢察、紀檢等機關的雙向移送機制。不僅是審計機關發(fā)現(xiàn)問題移送檢察、紀檢機關，而且檢察、紀檢機關發(fā)現(xiàn)問題也可以移送審計機關進行全面或者專項審計，以進一步發(fā)現(xiàn)案件線索以及查證犯罪事實。第二，從以往合作情況來看，審計機關人員審計能力強、業(yè)務精，但是不少人員沒有專業(yè)的法學背景與專業(yè)知識，在審計中發(fā)現(xiàn)問題以后，對一些行為的定性、取證固證存在著這樣那樣的缺陷，應該引入法律人員參與審計。第三，從審計法與刑事法律的銜接來看，目前還沒有相應的配套機制，如移送、提前介入、結案答復等相關問題，需要兩法銜接予以明確，更重要的是需要相關機關在合作配合中不斷發(fā)現(xiàn)問題、及時修改完善機制。第四，審計中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索移送司法機關，司法機關對犯罪事實立案偵查以后，如果需要審計，一般是由司法審計機關或者社會上具有審計資質的會計師、審計師事務所來進行，這就是一種重復勞動，有必要賦予我國審計部門出具審計報告的司法證明效力?！咀髡撸和觖慃悺?/p>
