2015年相繼公布的《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》均要求，實行企業(yè)境內(nèi)外國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋，建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計制度。然而，據(jù)中國審計學會董大勝會長介紹，受各種原因的影響，2008年以來，國家審計機關僅對國資委和財政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進行過審計；對中央部委所屬的94家企業(yè)，以及很大部分的央企的境外資產(chǎn)，基本上從未審計。地方國企的國家審計覆蓋程度更弱。在國家審計資源有限的大背景下，需要明確以分類績效審計為重點，推動國有企業(yè)國家審計全覆蓋。
國企改革發(fā)展需要強化績效審計
國有企業(yè)的改革與發(fā)展，事關結構性改革的全局。國有企業(yè)的改革和發(fā)展一是要注意國有企業(yè)的特殊性，二是要堅持問題導向。
在國有企業(yè)的特殊性方面，需要注意國有企業(yè)雖是獨立市場主體，但其所有者缺位問題嚴重。另外，國有企業(yè)還有不同于一般企業(yè)的戰(zhàn)略定位，需要承擔重大專項戰(zhàn)略任務、保障民生、服務社會等特殊功能。這兩個方面表明單純抓好常規(guī)性的公司治理制度是不夠的，還必須配套建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機制。國家審計可以說是外部監(jiān)督機制最重要的環(huán)節(jié)，其專業(yè)性、綜合性、常規(guī)性的特點無可替代。
在問題導向方面，需要注意當前一些國有企業(yè)的突出問題是管理層級過多、管理混亂、內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等。這些問題是國有企業(yè)特性與外部監(jiān)督制度不健全兩個問題的綜合反映，國有企業(yè)的改革正是要解決這些問題。
作為一種外部監(jiān)督機制，國家審計不宜過度介入國有企業(yè)的運營管理，而是應代表國家審查國有企業(yè)是否較好履行其功能定位，國有企業(yè)的治理是否較好解決了其當前存在的突出問題，以績效審計作為重點是必然選擇。國有企業(yè)的改革主要舉措包括建立完善以管資本為主的國有資產(chǎn)管理體制，建立國有企業(yè)的分類管理制度，其根本目的是提升國有企業(yè)的運營績效。績效審計的核心是以國有資產(chǎn)的運營績效為審計評價的主要標準，這與當前國有企業(yè)的改革取向是一致的。
強化維護國家經(jīng)濟安全的審查
國家審計是國家治理的基石和重要保障，其具體體現(xiàn)就是通過審計公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋，保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設。依法對各類國有企業(yè)管理、使用和運營的境內(nèi)外國有資產(chǎn)進行審計，正是國家審計履行其職能和定位的必然要求。
在當前實踐中，與國有企業(yè)相關的審計有幾類：一是國有企業(yè)作為正常市場主體接受的財務審計，其目的是滿足外部利益相關者的需要，確保財務信息真實；二是國有企業(yè)領導干部需接受經(jīng)濟責任審計；三是對國有企業(yè)貫徹落實國家重大決策部署情況的跟蹤審計、若干專項審計等；四是屬于財政審計范疇的國有資本經(jīng)營預算審計。
從國家審計的定位和功能角度看，最需強化對國有企業(yè)維護國家經(jīng)濟安全方面的審查。國家經(jīng)濟安全的核心是國有資產(chǎn)能否保值增值，國有資產(chǎn)的戰(zhàn)略功能發(fā)揮得如何，具體衡量指標就是國有資產(chǎn)管理、使用和運營的績效。不同類別的國有企業(yè)承擔的戰(zhàn)略功能有差別，對其績效的衡量理應有所區(qū)分。因此，以分類績效審計為重點建立經(jīng)常性、全覆蓋的國有企業(yè)國家審計制度，正是國家審計實現(xiàn)其功能定位的重要支撐。從另一個角度看，績效審計是國家審計的改革方向，而以國有企業(yè)為重點推行績效審計更易于入手。
推進分類績效審計的重點和難點
推進國有企業(yè)分類績效審計，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒，需要重點解決的問題有兩點。
一是要明確審計對象，應以國有資本投資、運營公司以及國資委直接監(jiān)管的企業(yè)為主要審計對象，相對弱化對其下屬二級、三級企業(yè)的直接審計。二是要明確區(qū)分三類國有企業(yè)，分別選擇三類績效指標為審計標準。按照中央國有企業(yè)改革文件精神，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，衡量其績效的主要是經(jīng)營業(yè)績、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。對主業(yè)處于重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，除一般性經(jīng)營業(yè)績之外，更要關注其服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務等領域的績效。對公益類國有企業(yè)，則應主要關注其成本控制、產(chǎn)品服務質(zhì)量、營運效率和保障能力狀況如何，還要關注其產(chǎn)品服務的社會評價。
推進國有企業(yè)分類績效審計也存在諸多困難，例如：如何具體建立績效指標？如何收集審計證據(jù)？如何審查分析？如何區(qū)分微觀績效和宏觀績效？當國有企業(yè)的戰(zhàn)略功能與保值增值功能產(chǎn)生目標沖突時如何進行審計評價？等等問題都需要在實踐中探索解決方案。
（汪德華 中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任）
