加強理性分析 提高報告質(zhì)量——解析2001年中央預(yù)算執(zhí)行審計“兩個報告”的改進及其特點
預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計結(jié)果報告和審計工作報告（簡稱“兩個報告”），是審計工作成果的集中反映，是審計機關(guān)為人大、政府加強預(yù)算管理和監(jiān)督服務(wù)的重要途徑。寫好“兩個報告”，對于提高審計成果的質(zhì)量、水平和作用，充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能具有重要的意義。今年以來，結(jié)合加強和改進審計工作，李金華審計長多次在不同場合指出，審計結(jié)果報告和審計工作報告的鋪陳式寫法不能全面、完整地反映審計工作所取得的成果，也無法滿足人大常委會和國務(wù)院對審計工作越來越高的要求，指示“兩個報告”的起草工作從今年起要力爭有所創(chuàng)新，有所突破，要“加強理性分析，提高報告質(zhì)量”。我們在今年中央預(yù)算執(zhí)行審計“兩個報告”的寫作過程中，堅持以李金華審計長的這一指示為指導(dǎo)思想，與往年相比，在報告的內(nèi)容、體例上都作了一些改進。首先是注意報告的立足點要高，視野要寬闊，牢牢把握預(yù)算執(zhí)行這一主線，注重從完善法律制度、促進規(guī)范管理的角度，深刻揭示審計發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的突出問題，實事求是地分析問題產(chǎn)生的主客觀原因，有針對性地提出從根本上解決和預(yù)防問題的意見和建議。其次是在具體寫法上，注意把握總體概念、反映突出問題、加大分析力度、提高建議質(zhì)量。同時為適應(yīng)加強分析的需要，對報告的結(jié)構(gòu)也作了相應(yīng)調(diào)整。由于進行了上述改進，從總體看，今年“兩個報告”的理性分析力度大大加強，揭示的內(nèi)容更加深刻，質(zhì)量和作用與往年相比都有了一定程度的提高。
所謂把握總體概念，就是把審計發(fā)現(xiàn)的問題與審計對象的整體發(fā)展?fàn)顩r聯(lián)系起來，從正反兩方面多視角地觀察分析，如實中肯地進行審計評析。李金華審計長曾經(jīng)強調(diào)，審計工作不能只盯著問題，要看環(huán)境、看歷史，觀察事物的發(fā)展態(tài)勢和整體狀況。這是我們正確認識和分析問題的前提和基礎(chǔ)。今年的“兩個報告”，在兩方面體現(xiàn)了這一要求：一是注意“一分為二”，辯證地看待審計情況，既如實揭露問題，又充分肯定成績。如第二部分“２００１年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況”，在揭示審計發(fā)現(xiàn)問題之前，專門用較大的篇幅對去年經(jīng)濟運行進行了正面評價。同時，在反映每個行業(yè)、每項資金的審計情況時，也注意充分肯定成績，這樣就使審計反映的情況比較客觀、全面，體現(xiàn)了實事求是、客觀公正的審計理念。二是注意“點面結(jié)合”，從事物的整體中去把握存在的問題。具體來說，就是把審計發(fā)現(xiàn)的問題放置在項目和資金管理的大背景中進行考察，關(guān)注問題占總量的比重以及審計的覆蓋面。這樣，便于報告的使用者由點及面、由面及點地推斷審計發(fā)現(xiàn)問題的嚴重程度，進而科學(xué)、全面地把握資金管理的總體狀況。
所謂反映突出問題，即在報告審計發(fā)現(xiàn)的問題時，注意抓住典型，突出重點，力避面面俱到。李金華審計長多次指出，審計所要揭露的是嚴重違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件。所謂嚴重，即數(shù)額大、情節(jié)惡劣、在社會上造成惡劣影響、給國家造成重大損失。按照這一要求，今年的“兩個報告”在問題反映上，一是注意分清主次，有取有舍。每個審計項目可能發(fā)現(xiàn)的問題很多，通過分析，抓住一兩個最突出的問題，濃墨重彩地加以揭露。二是注意抓住典型，解剖麻雀。這主要體現(xiàn)在具體案例的選擇上求精不求多。通過集中筆墨，反映突出問題，增強了報告的震撼力，避免了“流水賬”、“溫開水”式的一般化模式；同時也有利于引起有關(guān)方面的重視，促進這些重大問題的解決。
加大分析力度，是今年改進“兩個報告”的重點，是起草“兩個報告”貫徹始終的指導(dǎo)思想。往年的報告較為注重對問題和個案的陳述，違規(guī)事實講得比較清楚，相對而言，對問題的綜合研究、深入分析不夠。今年報告的起草，按照署領(lǐng)導(dǎo)的要求，著重加強了這方面的工作。一是注意用歷史的、聯(lián)系的觀點對審計查出的問題加以剖析，挖掘源頭，尋找問題產(chǎn)生的根本原因和直接原因；二是注意用發(fā)展的觀點去考察分析問題，實事求是地反映部門、單位財經(jīng)管理的客觀情況及在審計前后的變化；三是注意充分運用審計成果。在這方面，今年原出入境檢驗檢疫系統(tǒng)的案例比較典型。２００１年，審計署組織對其２１個直屬局及部分分支機構(gòu)進行審計，發(fā)現(xiàn)普遍存在隱瞞轉(zhuǎn)移收入，用于濫發(fā)錢物的問題，在報告中抓住這一主要問題進行了集中反映，對其他問題，如沒有真正實行“收支兩條線”、政企不分等，作為產(chǎn)生該問題的原因進行分析和揭露。并在報告中反映該系統(tǒng)對審計發(fā)現(xiàn)的問題非常重視，認真整改，今年初再次審計時，違規(guī)金額大幅減少，上述問題已基本得到糾正。這樣既充分利用了審計成果，又客觀反映了審計對象的實際?？梢姡瑢懞谩皟蓚€報告”必須對審計情況和發(fā)現(xiàn)的問題進行全面深入的分析，這些問題有大有小、有主有次，有些是表現(xiàn)，有些是根源，并且還是不斷發(fā)展變化的，要通過具體問題具體分析，實事求是地加以運用。
提高建議質(zhì)量，是發(fā)揮審計監(jiān)督宏觀管理作用非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。今年主要從兩個方面入手，對此進行了探索。一是注意聯(lián)系國家經(jīng)濟形勢和財經(jīng)工作大局，綜合分析預(yù)算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，增強建議的針對性。既抓住關(guān)鍵，又不拘泥于一事一物。最后確定從嚴格部門預(yù)算管理、改革專項轉(zhuǎn)移支付制度、推行和完善政府采購制度、規(guī)范中央政府外債收支管理、切實抓好增收節(jié)支工作等五個方面提出建議，這些問題都是關(guān)系國家財經(jīng)工作全局的重要問題，同時也是審計中反映出的比較突出的問題。二是每項建議的內(nèi)容力求做到實事求是，便于落實，增強可操作性。堅持從實際出發(fā)，加強具體分析，抓住問題的實質(zhì)和關(guān)鍵，區(qū)分不同情況，提出可操作的具體辦法，避免泛泛而談。
內(nèi)容上的變化必然對結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出相應(yīng)的要求。為了保證報告的整體感和流暢性，今年采用了三段式的大框架，即“２０００年度審計查出問題的糾正和整改情況”、“２００１年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況”及“加強中央預(yù)算管理的意見”。并且在第二部分敘述審計發(fā)現(xiàn)的主要問題時，改變了過去按部門和資金種類排列的辦法，嘗試按預(yù)算管理的環(huán)節(jié)進行反映。這種結(jié)構(gòu)方法，一方面脈絡(luò)、構(gòu)架比較清晰，另一面也比較適合于從總體上分析和反映問題，便于邏輯上的承啟和對反映問題的闡述剖析。
通過今年“兩個報告”的寫作，我們深深感到，提高報告質(zhì)量關(guān)鍵要加強研究分析，但分析不是憑空想象，必須以高質(zhì)量的審計為基礎(chǔ)。一個好的報告不是單純“寫”出來的，它依托的是廣大審計人員創(chuàng)造性的工作和高質(zhì)量、高水平的審計成果。所謂加強分析，其本質(zhì)就是最大限度地挖掘和反映審計工作所取得的實際成果，更加充分地體現(xiàn)審計工作的價值。從這個角度講，提高審計報告質(zhì)量與提高審計工作水平是相輔相成的，而后者更帶有根本性。
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