——2005年6月28日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上 李金華
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計署對2004年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支進(jìn)行了審計。按照黨的十六大、十六屆三中、四中全會精神和中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的部署，今年的預(yù)算執(zhí)行審計緊緊圍繞貫徹科學(xué)發(fā)展觀、加強宏觀調(diào)控、推進(jìn)依法行政、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)提高財政資金使用效益開展工作，注意查處財政財務(wù)管理中存在的一些不嚴(yán)格、不規(guī)范、不合法，影響改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。主要審計了財政部具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況，國家發(fā)改委及中央其他部門預(yù)算執(zhí)行情況，水利、環(huán)保、科技等專項資金管理使用情況，部分高校和醫(yī)院財務(wù)收支情況，金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)負(fù)債損益情況，以及10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。
2004年，國務(wù)院及其各部門認(rèn)真貫徹中央確定的各項方針政策，落實全國人大提出的要求，堅持樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，加強和改善宏觀調(diào)控，實施穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策，有效地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。國務(wù)院各部門認(rèn)真貫徹依法行政的各項部署，按照依法理財?shù)囊?，完善?guī)章制度，增強自我約束，預(yù)算和財務(wù)管理水平不斷提高。去年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況是歷年來最好的。國務(wù)院高度重視，溫家寶總理多次強調(diào)有關(guān)部門單位和地方政府要認(rèn)真整改，給全國人大和人民群眾一個認(rèn)真負(fù)責(zé)、實事求是的答復(fù)。國務(wù)院先后兩次向全國人大常委會報告了整改落實情況。除國家體育總局動用中國奧委會資金尚未落實整改外，其他部門和地方政府根據(jù)國務(wù)院的要求，認(rèn)真糾正違規(guī)行為，追究有關(guān)人員責(zé)任，并注意強化管理，堵塞漏洞，取得了明顯成效。據(jù)統(tǒng)計，截止2005年3月底，已上繳財政各項資金233.58億元，滯留、閑置的財政資金已按規(guī)定下?lián)?41.05億元，已調(diào)整有關(guān)會計賬目77.54億元，各類被擠占挪用的資金已收回7.03億元，已挽回經(jīng)濟(jì)損失2.88億元，各級政府、有關(guān)主管部門和被審計單位根據(jù)審計意見完善各項制度規(guī)定87項，向司法機關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察部門移送各類案件線索222起，已有762人（次）受到黨紀(jì)政紀(jì)處分或被移送司法機關(guān)處理。但徹底解決財經(jīng)管理中存在的問題還需要一個比較長的過程，需要各方面的共同努力。這次審計發(fā)現(xiàn)中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支中仍存在一些問題。
一、中央預(yù)算管理中存在的主要問題
審計結(jié)果表明，2004年度中央預(yù)算管理總的情況是好的，但仍存在一些問題，主要集中在體制不夠完善、制度不夠健全、分配行為不夠規(guī)范等方面。
（一）中央部門人均基本支出水平差距較大。基本支出包括人員支出和日常公用支出。各部門由于職責(zé)、任務(wù)及工作量不同，基本支出水平客觀上存在一定差異，但這種差異應(yīng)控制在合理的范圍內(nèi)。目前，雖然財政部對部分部門的部分項目實行了定員定額管理，但歷史原因形成的部門之間占有資源的不平衡，導(dǎo)致基本支出水平出現(xiàn)了不合理差異。據(jù)對45個中央部門2004年決算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。財政部要采取切實措施，逐年加以解決。
（二）人民銀行、國家廣電總局的收支未完全納入中央預(yù)算。目前，財政部對人民銀行的預(yù)算管理采取核定基本支出、項目支出、其他支出指標(biāo)，由其在收入中直接坐支的辦法，導(dǎo)致人民銀行的財務(wù)收支均未在中央預(yù)算收支中體現(xiàn)，且人均基本支出水平過高，既影響中央預(yù)算的完整，也不利于人大、政府的監(jiān)督和管理。
目前，財政部對國家廣電總局所屬的中央電視臺、中央人民廣播電臺實行預(yù)算包干的辦法，其廣告收入作為事業(yè)收入，免繳所得稅，并分別按13%和10%的比例上繳廣電總局。這種做法不利于加強財政預(yù)算管理。
對以上問題，財政部應(yīng)采取措施，盡快加以規(guī)范。
（三）有的中央本級支出預(yù)算與補助地方支出預(yù)算劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。2004年，財政部在預(yù)算執(zhí)行中將中央本級支出預(yù)算99.47億元劃轉(zhuǎn)為補助地方支出，將補助地方支出預(yù)算26.67億元劃轉(zhuǎn)為中央本級支出。出現(xiàn)這種情況，既有某些政策規(guī)定與預(yù)算管理制度不相符合的原因，也與年初預(yù)算未能細(xì)化到部門和項目有關(guān)。財政部應(yīng)通過進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算等辦法加以解決。
（四）未完全將公有住房出售收入統(tǒng)籌用于職工住房補貼。2004年，財政部在中央和國家機關(guān)公有住房出售收入結(jié)存資金達(dá)82.1億元的情況下，在預(yù)算內(nèi)安排中央部門單位住房補貼支出30億元，不符合國家關(guān)于向職工發(fā)放購房補貼，應(yīng)首先使用本單位公有住房出售收入等形成的住房基金的規(guī)定。財政部應(yīng)會同有關(guān)部門完善政策，改進(jìn)分配方法。
（五）《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》要求在2004年開始實施的“優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程”、“動物防疫體系工程”，國家發(fā)改委在年底才下達(dá)國債投資計劃。
抽查了國家發(fā)改委等部門2003年至2004年下達(dá)的縣際和農(nóng)村公路改造工程，發(fā)現(xiàn)安徽、陜西、貴州、河南、廣東、四川、江西、山西、新疆9省124個項目，以縣際和農(nóng)村公路改造、扶貧公路、旅游公路等多種名義重復(fù)申報，或多報建設(shè)規(guī)模等，獲取中央補助資金13.2億元。國家發(fā)改委要結(jié)合推進(jìn)投資體制改革，逐步加以解決和改進(jìn)。
（六）有的基本建設(shè)項目安排不完全符合相關(guān)政策目標(biāo)的要求。2004年國家發(fā)改委在“中西部地區(qū)基層司法所”4億元投資中，對非中西部省份安排299個項目2 048萬元。對以上問題，國家發(fā)改委要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，把相關(guān)工作做得更扎實、細(xì)致。
（七）2004年，國家發(fā)改委在安排中央預(yù)算內(nèi)投資304.5億元時直接預(yù)留74.8億元。在審批下達(dá)的229.7億元中，含有可研報告尚未批復(fù)和“打捆”項目40.3億元、4個部門未細(xì)化的投資15.1億元，實際年初落實到項目的資金雖有提高，但還未達(dá)到75%的要求。另外，在安排國債投資1 480億元時，有38%的國債投資直到第四季度才下達(dá)計劃，造成13%的國債資金財政部第二年才下?lián)堋?/P>
（八）2003年8月和2004年4月，國家發(fā)改委批準(zhǔn)國家糧食局科學(xué)研究院科研樓項目立項、初步設(shè)計，其中包括所屬國家投資項目評審中心辦公用房2896平方米，安排中央基本建設(shè)預(yù)算資金6 000萬元。
從審計情況看，中央預(yù)算管理中存在上述問題的原因是多方面的，既有長期積累形成的體制機制方面的根源，也有管理不到位、制度不落實等方面的因素。雖然近年來積極推進(jìn)財政管理體制改革和投資體制改革，并取得了顯著成效，但科學(xué)規(guī)范的財政管理和投資管理機制尚未建立起來，預(yù)算分配還缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，事責(zé)不清，透明度不高的問題仍然存在，部分資源配置和項目管理還缺乏公平和效率。這些問題需要通過不斷深化改革、加強管理，逐步加以解決。
二、中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題
審計38個中央部門2004年度預(yù)算執(zhí)行情況，查出的主要問題是虛報多領(lǐng)預(yù)算資金、轉(zhuǎn)移挪用或擠占財政資金、私設(shè)賬外賬和“小金庫”以及部分資金使用效益不高等。這次審計查出各類違規(guī)問題金額90.6億元，占審計資金總額的6%。這些問題，有些是部門自身存在的，有些是下屬單位的。
（一）12個部門存在預(yù)算編報不真實的問題。一些部門的下屬單位通過多報人員、虛列項目、重復(fù)申報、隨意調(diào)高預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、夾帶非預(yù)算撥款單位等方式，虛報多領(lǐng)預(yù)算資金4.91億元。
（二）26個部門違規(guī)轉(zhuǎn)移挪用財政性資金10.75億元。14個部門向下屬單位或相關(guān)單位轉(zhuǎn)移財政性資金9.35億元，其中有些資金被用于不符合規(guī)定范圍的財務(wù)支出。如2003年至2004年，國家體育總局決定，由體育彩票管理中心向所辦的兩家公司支付體育彩票發(fā)行費，用于彩票印制、發(fā)行，但支付的發(fā)行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達(dá)5.58億元。經(jīng)體育總局批準(zhǔn)，兩公司已支出1.3億元購買綜合樓擬部分用于出租，按投資額125%的比例向體育彩票管理中心、各?。▍^(qū)、市）體育局等投資單位分配2003年現(xiàn)金股利3 750萬元；另提取個人獎酬金1.31億元。在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負(fù)責(zé)人還弄虛作假，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務(wù)，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的私營企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價采購，致使彩票發(fā)行費在2003年2月至2005年1月流失2 341萬元。
此外，還有19個部門或其下屬單位隱瞞截留財政資金和其他收入，設(shè)置賬外賬、“小金庫”共3.5億元，主要用于發(fā)放福利補貼及其他不合理開支。
（三）31個部門擠占具有專項用途的資金21.42億元，主要用于對外投資、彌補經(jīng)費不足和發(fā)放福利等。
（四）3個部門違反規(guī)定擅自建設(shè)辦公樓和培訓(xùn)中心。2002年，國土資源部未報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自行立項建設(shè)投資規(guī)模2.4億元（全部為自籌資金）的航遙大廈，目前已完成投資6 760萬元。2003年，民航總局所屬空中交通管理局為回避審批，假借所辦公司的名義，挪用資金2.1億元購買位于北京市朝陽區(qū)的銀通大廈，然后又以年租金1 350萬元向該公司“租賃”此大廈作為辦公樓。2003年至2004年，國家旅游局采取化整為零的辦法，在河北涿州違規(guī)建設(shè)旅游管理干部學(xué)院分院和后勤基地，占地168畝、投資規(guī)模5 600萬元。
（五）有些部門年初預(yù)算未全部落實到具體項目，造成資金滯留閑置，影響使用效益。2004年3月，科技部在部門預(yù)算中安排科技專項資金76億元，年初落實到具體單位和項目的僅18億元，占24%；12月25日以后撥付的資金達(dá)19億元。截止2004年底，11個部門單位累計滯留閑置財政資金137億元。
（六）截止2004年8月，國家物資儲備局尚有1994年以前累計借出的各類儲備物資14億多元未收回，部分已經(jīng)損失。截止2004年末，國家累計撥付中藥材儲備資金2.66億元中，有2.27億元基本形成損失或被擠占挪用。
根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院的要求，審計署還對21個部門2004年度決算（草案）進(jìn)行了審計?？偟目矗鞑块T決算（草案）基本反映了當(dāng)年預(yù)算收支活動和事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，但有些部門仍存在編報不夠真實、規(guī)范的問題，主要是隱匿收入和結(jié)余、漏計少計資產(chǎn)、漏匯少匯資金等，涉及金額30.86億元。對這些問題，審計長將簽署意見，要求予以糾正。
從今年部門預(yù)算執(zhí)行審計情況看，以往存在的許多問題雖然得到糾正和改進(jìn)，但仍存在一些不容忽視的問題，有些手段更加隱蔽，有的部門利用職權(quán)通過下屬單位或相關(guān)單位掩蓋違法違規(guī)事實。這些現(xiàn)象反映出，部門預(yù)算管理還不夠嚴(yán)格、規(guī)范，有些單位領(lǐng)導(dǎo)依法行政意識不強，財經(jīng)法紀(jì)觀念比較淡薄，對財政財務(wù)管理不夠重視，不夠嚴(yán)格；部門權(quán)力還沒有得到有效制約，制度和管理上還存在一些漏洞，使少數(shù)單位和個人得以利用資金分配和管理權(quán)力，謀取不正當(dāng)利益；責(zé)任追究制度還沒有完全落實，對已發(fā)現(xiàn)的問題有的整改不徹底，有些問題沒有從管理上和制度上研究解決，應(yīng)引起高度重視。
三、專項審計和審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的主要問題
2004年，圍繞加強宏觀調(diào)控，維護(hù)群眾根本利益，提高財政資金使用效益，審計署統(tǒng)一組織對部分高校和醫(yī)院財務(wù)收支、科技經(jīng)費、水利建設(shè)資金、重點流域水污染防治資金、退牧還草項目、縣鄉(xiāng)公路改造工程以及糧食風(fēng)險基金、關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)補助資金進(jìn)行了專項審計和審計調(diào)查。發(fā)現(xiàn)的主要問題是：有些資金管理不嚴(yán)，使用不合規(guī)，影響相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)；有的項目進(jìn)展緩慢，資金使用效益不高；有些方面政策落實不到位，損害群眾切身利益的問題依然存在。
（一）審計和調(diào)查18所中央部屬高校2003年度財務(wù)收支情況表明，近年來教育部等部門及各高校認(rèn)真貫徹教育法，不斷加大教育投入，推進(jìn)高校改革，高等教育呈現(xiàn)出快速發(fā)展的勢頭。但違規(guī)和不規(guī)范收費仍然存在，基本建設(shè)負(fù)債增長較快，有些院校財務(wù)管理比較混亂。2003年這18所高校收取未經(jīng)批準(zhǔn)的進(jìn)修費、MBA學(xué)費等64 427萬元，國家明令禁止的費用6 010萬元，自行設(shè)立輔修費、旁聽費等7 351萬元，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍收費的學(xué)費、住宿費等5 219萬元，強制收取服務(wù)性、代辦性收費3 284萬元，重修費、專升本學(xué)費等554萬元，共計8.68億元，比上年增長32%，占當(dāng)年全部收費的14.5%。從審計情況分析，部分高校在招生入學(xué)這一環(huán)節(jié)中違規(guī)和不規(guī)范收費的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。
不少高校大規(guī)模進(jìn)行基本建設(shè)，造成債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。截止2003年末，18所高校債務(wù)總額72.75億元，比2002年增長45%。其中基本建設(shè)形成的債務(wù)占82%。
審計還發(fā)現(xiàn)14所高校未將科研收入、收費、投資收益等6.16億元作為收入管理，有的甚至滯留在所屬單位坐收坐支。有些科研課題經(jīng)費管理不規(guī)范，截止2003年末，13所高校有17397個科研課題已結(jié)題但未按規(guī)定結(jié)賬，結(jié)存資金3.69億元仍分散滯留在已結(jié)題項目，未發(fā)揮效益。部分校辦企業(yè)管理不嚴(yán)，違法違規(guī)問題較為嚴(yán)重。如清華大學(xué)所屬北京清華陽光能源開發(fā)有限責(zé)任公司原總經(jīng)理在1995年至2003年3月間，授意公司財務(wù)人員隱瞞銷售收入，私設(shè)“小金庫”2 138萬元，并以發(fā)放獎金、對外投資和支付合作方紅利等名義支取大量現(xiàn)金。
（二）審計和調(diào)查衛(wèi)生部及北京市所屬10家醫(yī)院2003年度財務(wù)收支及相關(guān)藥品、醫(yī)療器械購銷情況表明，各醫(yī)院努力克服“非典”疫情帶來的影響，積極改善財務(wù)狀況，基本保證了醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的需要，但群眾看病貴的問題尚未得到妥善解決。這10家醫(yī)院2003年平均每門診人次收費307元，比上年增長8.8%；每病床日平均收費1 006元，增長10.9%。造成這一問題的主要原因：
一是一些醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)虛報成本，造成一些藥價虛高。按現(xiàn)行規(guī)定，政府定價藥品的零售價由有關(guān)部門以生產(chǎn)企業(yè)申報的成本為基礎(chǔ)，按規(guī)定比率加價核定。但隨機抽查5家藥廠的46種藥品，有34種制造成本申報不實，平均虛報1倍多。隨機抽查10家醫(yī)院2003年銷售給患者的105種藥品發(fā)現(xiàn)，因企業(yè)虛報其中一些藥品的生產(chǎn)成本導(dǎo)致患者多負(fù)擔(dān)1 052萬元，占醫(yī)院實際收費3 744萬元的28%。
二是醫(yī)藥流通環(huán)節(jié)層層加價，牟取暴利。抽查6類35種進(jìn)口一次性醫(yī)療器械，最終賣給醫(yī)院的價格平均為報關(guān)價的3.34倍。例如用于心臟手術(shù)的某規(guī)格球囊，報關(guān)價為每個496元，一級代理商批發(fā)給二級代理商時達(dá)到3 600元，二級代理商再轉(zhuǎn)手賣給醫(yī)院時驟升到7 000元，兩次倒手加價13倍多。
三是醫(yī)院采購中收取折扣、回扣現(xiàn)象比較普遍，直接或間接加重患者負(fù)擔(dān)。據(jù)查，2001年以來10家醫(yī)院收取藥品和醫(yī)療器械廠商等支付的各類折扣、回扣等約3億元。由于醫(yī)院未將這部分資金用以抵消藥品和醫(yī)療器械售價，而是大部分作為醫(yī)院盈利或用于購置設(shè)備等支出，最終還是增加了患者的負(fù)擔(dān)。除醫(yī)院外，有關(guān)個人索取和收受回扣的現(xiàn)象也屢禁不止。
四是有些醫(yī)院違規(guī)收費，增加了群眾醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)。審計抽查10家醫(yī)院2003年至2004年8月的部分醫(yī)療收費項目，發(fā)現(xiàn)違規(guī)向患者多收費1 127萬元。其中，醫(yī)療檢查多收費825萬元，藥品多收費302萬元。
（三）審計科技部、中國科學(xué)院、國家自然科學(xué)基金委員會及45個下屬單位，并延伸審計其他9個科研單位的科技經(jīng)費管理使用情況表明，隨著科技體制改革的不斷深化，國家財政加大了對科技的投入，科研機構(gòu)整體實力得到增強，但科技經(jīng)費管理和使用方面還存在一些問題。
一是轉(zhuǎn)移和擠占挪用科技經(jīng)費問題較為突出。2個部門、45個科研單位轉(zhuǎn)移、擠占挪用科技經(jīng)費等6.69億元，主要用于基本建設(shè)、對外投資、人員經(jīng)費等。其中13個單位將3.27億元科技資金等違規(guī)出借、對外投資和投入股市，有的難以收回。1998年，科技部原中國生物工程開發(fā)中心項目管理不規(guī)范，使用科研經(jīng)費800萬元，與民營企業(yè)共同開辦公司，目前該公司已累計虧損1 760萬元。
二是有些課題和項目預(yù)決算編制不真實，科研成本核算不規(guī)范。13個單位虛編課題預(yù)算等3.63億元；16個單位虛報課題和項目支出決算1.3億元；20個單位對已完成課題不按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余經(jīng)費2.09億元。
（四）審計和調(diào)查水利部及長江水利委員會等7個流域機構(gòu)和湖南、湖北等15個省（區(qū)、市）水利建設(shè)資金管理使用情況，審計資金總額716.46億元，占同期全國水利建設(shè)總投資的77%；查出滯留資金35億元、其他違規(guī)金額近14億元，占審計資金總額的7%。審計情況表明，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，水利建設(shè)投入大幅增加，大江大河的防洪抗旱能力明顯增強。但部分項目建設(shè)效果較差，違規(guī)占地等侵害農(nóng)民利益的問題比較突出。
一是有三分之一的項目未按期建成，有些項目存在質(zhì)量隱患。審計抽查354個項目，其中有109個未按計劃建成；有21個存在嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。山西省2003年應(yīng)完工的20座病險水庫加固工程，因地方配套資金不到位，實際僅完成8座，而且其中7座未達(dá)到設(shè)計要求，難以實現(xiàn)防洪供水等預(yù)期目標(biāo)。
二是部分水利建設(shè)資金被滯留、擠占挪用和損失浪費。審計發(fā)現(xiàn)，截止2003年底，水利部及7個流域機構(gòu)滯留資金13.85億元，15個省級水利機構(gòu)滯留資金22億元，兩項合計占當(dāng)年水利建設(shè)資金總額的11%。黃河下游治理、懷洪新河續(xù)建工程等10個水利項目共結(jié)存閑置中央水利建設(shè)資金24億元，部分資金閑置長達(dá)5年，投資效益難以發(fā)揮。1998年至2003年，陜西省財稅部門從籌集的水利基金中提取業(yè)務(wù)費1.22億元，占全省同期征收水利基金總額的10%，大多用于發(fā)放職工補貼、獎金。
三是違規(guī)征地、拖欠工程款和農(nóng)民征地補償款問題嚴(yán)重。審計抽查186個項目，有25個項目違規(guī)征地28.7萬畝，有9個項目拖欠征地補償款和農(nóng)民工工資3.71億元。一些工程向農(nóng)民支付的土地補償、安置補助、地上附著物和青苗補償費用等，明顯低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。一些地方在工程建設(shè)中還違規(guī)讓農(nóng)民無償投勞以抵頂?shù)胤秸畱?yīng)配套資金。如淮河干流陳族灣大港口圩區(qū)治理工程概算總投資2.13億元，中央與省級資金全部到位，而市縣配套的1 070萬元，全部讓農(nóng)民無償出工抵頂。
（五）太湖、淮河、海河、遼河重點流域水污染防治資金審計情況?！笆濉逼陂g，國家為造福于民，加大了“三河一湖”水污染防治工作力度，共安排1460個項目，計劃總投資1 076億元。這次審計查出違規(guī)問題金額23.68億元，占審計資金總額的6%。突出問題是，一些地方水污染防治項目建設(shè)進(jìn)展緩慢，如無改進(jìn)將難以如期發(fā)揮效益。截止2003年底，審計的12個省（區(qū)、市）856個項目中有425個未開工，占49％。河北、安徽、內(nèi)蒙古、山西、吉林5?。▍^(qū)）的投資完成率均低于15%。12個省有15.66億元重點流域水污染防治資金被擠占挪用于其他工程、辦企業(yè)、出借或建房買車等，影響項目建設(shè)。抽查78個已建成的污水處理廠，有60個因配套建設(shè)滯后或運行資金不足，不能滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)，污水處理能力閑置；有9個處理后的污水長期不達(dá)標(biāo)。
（六）16個省（區(qū)、市）縣際和農(nóng)村公路改造工程審計調(diào)查情況?？h際和農(nóng)村公路改造是黨和政府為促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件而采取的具體措施。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分地方將國道、省道項目納入農(nóng)村公路改造范圍，如新疆、貴州、四川、山西、安徽5省（區(qū)）將中央補助資金41.02億元用于9千多公里國道和省道改造。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，工程建設(shè)中，拖欠工程款和征地補償費，損害群眾利益的問題比較突出，一些地方政府未按規(guī)定向農(nóng)民支付征地補償費用。部分?。▍^(qū)）在公路建設(shè)中超越自身承受能力，大量向銀行借款，還本付息困難。
除以上各項外，2004年審計署還組織對5?。▍^(qū)）退牧還草項目、8省（區(qū)）糧食風(fēng)險基金、7?。▍^(qū)）88戶關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)中央補助資金的管理使用情況等進(jìn)行了審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)的突出問題是：有的退牧還草項目建設(shè)內(nèi)容安排不盡合理，投資效益不高；有的補助飼料糧發(fā)放不及時，損害農(nóng)牧民利益。一些地方糧食儲備制度落實不到位，糧食儲備嚴(yán)重不足；糧食企業(yè)財務(wù)掛賬消化緩慢，掛賬數(shù)額居高不下。國家關(guān)于關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的政策措施在一些地方未完全落實到位，一些已實施關(guān)閉破產(chǎn)的煤礦和有色金屬礦山企業(yè)仍在繼續(xù)開采，存在嚴(yán)重的安全隱患；部分關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)職工安置不到位，社會職能未按規(guī)定移交。
四、金融資產(chǎn)管理公司審計發(fā)現(xiàn)的主要問題
2004年，審計署統(tǒng)一組織對中國華融、長城、東方、信達(dá)4家資產(chǎn)管理公司及其各分支機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債損益情況進(jìn)行了審計，共抽查這些資產(chǎn)管理公司收購的金融不良資產(chǎn)5 544億元，占其收購總額的39%?？偟目?，資產(chǎn)管理公司在促進(jìn)盤活銀行不良資產(chǎn)，防范和化解金融風(fēng)險方面發(fā)揮了積極作用，但也存在一些違法違規(guī)和經(jīng)營管理不規(guī)范的問題。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，截止2004年末，4家資產(chǎn)管理公司累計處置不良資產(chǎn)6 750億元，處置進(jìn)度為53.9%；累計回收現(xiàn)金1 370億元，現(xiàn)金回收率為20.2%。此次審計共查出各類違規(guī)、管理不規(guī)范問題和案件線索金額715.49億元，占審計抽查金額的13%。
（一）違規(guī)剝離和收購不良資產(chǎn)。一些商業(yè)銀行和資產(chǎn)管理公司在剝離和收購不良貸款過程中，審查把關(guān)不嚴(yán)，致使一些不符合剝離條件的貸款被剝離到資產(chǎn)管理公司，不僅造成相當(dāng)一部分金融債權(quán)難以落實，而且由于對不良貸款形成的原因、責(zé)任未予追究，掩蓋了貸款過程中的一些違規(guī)問題和金融犯罪案件。這次審計共發(fā)現(xiàn)不良資產(chǎn)剝離環(huán)節(jié)違規(guī)和不規(guī)范問題169.18億元。4家商業(yè)銀行借剝離不良貸款之機，掩蓋以前年度違規(guī)經(jīng)營問題，轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營損失21.21億元。如2000年6月中國工商銀行要求廣東省分行等發(fā)放3.28億元貸款，用于置換其銀城、銀海、萬利、北疆等4家投資基金形成的損失，然后將貸款本息作為不良資產(chǎn)剝離給華融資產(chǎn)管理公司廣州、沈陽和哈爾濱辦事處。違規(guī)剝離還造成國有資產(chǎn)流失，有關(guān)人員借機弄虛作假，牟取私利。2000年6月，中國建設(shè)銀行湖北省棗陽支行在時任行長、副行長的操縱下，與當(dāng)?shù)卣⒎ㄔ郝?lián)手，編制虛假的貸款資料，將不符合剝離條件的29戶企業(yè)貸款本息1 844萬元作為呆賬違規(guī)剝離。對其中的18戶企業(yè)，棗陽市法院出具了虛假的終結(jié)執(zhí)行民事裁定書，這些裁定書全部由建行棗陽支行制作，法院蓋章，案號、時間、內(nèi)容均系偽造；對另11戶企業(yè)，棗陽市政府出具了虛假關(guān)閉批復(fù)等，建行棗陽支行的債權(quán)確認(rèn)書也均系偽造。在這29戶企業(yè)貸款剝離前后，建行棗陽支行從中收回現(xiàn)金及實物資產(chǎn)720多萬元，其中690萬元隱匿賬外，有502萬元被轉(zhuǎn)至個人名下。
（二）違規(guī)低價處置不良資產(chǎn)。一些資產(chǎn)管理公司在不良資產(chǎn)處置過程中，存在違反程序、弄虛作假、暗箱操作的現(xiàn)象，致使部分資產(chǎn)被低價處置，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。本次審計共發(fā)現(xiàn)資產(chǎn)處置過程中違規(guī)和不規(guī)范問題272.15億元。主要表現(xiàn)在，評估、拍賣環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)，走過場，有的甚至虛假操作，故意低價處置。如2001年12月，信達(dá)資產(chǎn)管理公司長沙辦事處在處置位于廣東省南海市的130畝土地資產(chǎn)時，先收取南海裕東龍有限公司的價款，然后才進(jìn)行評估、發(fā)布處置公告和舉行拍賣會，而南海裕東龍有限公司是唯一的競拍人。該土地基準(zhǔn)價為每畝34萬元，拍賣評估價為每畝11.63萬元，而實際成交價每畝僅5萬元。南海裕東龍有限公司購買上述土地后，為取得抵押貸款重新委托評估，評估價為6 523萬元，是拍賣評估價的4倍多、拍賣成交價的10倍多。東方資產(chǎn)管理公司廣州辦事處以3.18億元價格將涉及90戶企業(yè)的44.75億元債權(quán)“打包處置”給廣東中鼎集團(tuán)公司后，又受中鼎公司委托進(jìn)行處置，并按處置所得金額的4.35%收取服務(wù)費，截止2004年4月底，已收取753.5萬元，該辦參與人員人均分得36萬元。審計抽查其中兩項債權(quán)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時東方公司廣州辦事處均以零價格出售給中鼎公司，但轉(zhuǎn)手再處置時價格分別為7 500萬元和2 700萬元。華融資產(chǎn)管理公司成都辦事處原總經(jīng)理在處置一項8 730萬元債權(quán)的過程中，明知該項債權(quán)已被法院拍賣并能獲得3 328萬元拍賣款，但仍以1 100萬元的低價處置給私營企業(yè)，有關(guān)人員涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪。一些資產(chǎn)管理公司借處置不良資產(chǎn)之機，為本單位或個人謀取不正當(dāng)利益。如長城資產(chǎn)管理公司長春辦事處組織拍賣33套抵債商品房，成交價比市價低54%，其中80％的競買人為該辦事處員工，其他也大多是職工親屬。
審計還發(fā)現(xiàn)，由于地方政府、法院干預(yù)，一些地方企業(yè)通過不規(guī)范破產(chǎn)逃廢金融債務(wù)。如湖北省475戶地方企業(yè)因不規(guī)范破產(chǎn)，導(dǎo)致華融、長城、信達(dá)3家資產(chǎn)管理公司54.53億元的債權(quán)總額，只受償1 803萬元，受償率僅為0.33%。
（三）一些資產(chǎn)管理公司財務(wù)管理混亂，違規(guī)挪用資產(chǎn)處置回收資金為職工謀利或公款私存，造成回收資金損失；對抵債資產(chǎn)管理不嚴(yán)，大量賬外存放或違規(guī)自用。如長城資產(chǎn)管理公司西安辦事處2001年以來，截留處置回收資金2 093萬元，并違規(guī)占用抵債土地，修建辦公樓和職工住宅。審計發(fā)現(xiàn)，東方資產(chǎn)管理公司2000年至2003年共向財政部虛報職工人數(shù)3983人，造成財政部多撥付人員費用1.98億元，其中僅工資就多撥1.33億元。
五、10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的主要問題
2004年，受中組部、國資委委托，審計署對國家開發(fā)投資公司等10戶中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行了審計。這10戶企業(yè)資產(chǎn)總額14 221億元，審計資金占51%。發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
（一）損益不實問題較為突出。審計發(fā)現(xiàn)，有5戶企業(yè)多計利潤46億元，主要是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員考慮企業(yè)經(jīng)營業(yè)績或為了完成上級的利潤考核指標(biāo)，人為少計成本費用造成的；5戶企業(yè)少計利潤30億元，主要是多計成本費用造成的。有的企業(yè)弄虛作假，偷逃稅款或騙取財政補貼。如常州蘭翔機械總廠通過虛報下崗職工人數(shù)，累計騙取中央財政下崗職工基本生活保障補助資金1 110萬元，占實際領(lǐng)取補助資金數(shù)額的35%。為取得信達(dá)資產(chǎn)管理公司對其8 451萬元金融債務(wù)的豁免，該廠法人代表擅自決策將100萬元公款用于行賄，有關(guān)人員涉嫌犯罪。
（二）決策失誤造成損失較為嚴(yán)重。審計發(fā)現(xiàn)，10戶企業(yè)對外投資、借款、擔(dān)保等造成損失145億元。主要是由于不按程序決策、違規(guī)決策和管理不善造成的。如1997年8月，國家開發(fā)投資公司在民營企業(yè)——北京三鳴生物工程有限公司無力償還2 000萬元借款的情況下，仍為其2 000萬元銀行貸款提供擔(dān)保。因三鳴公司已停業(yè)，國家開發(fā)投資公司替該公司償還銀行貸款本息2 226萬元。以上借款、擔(dān)保共形成損失4 226萬元。
（三）違規(guī)處置資產(chǎn)、關(guān)聯(lián)方交易讓利、違規(guī)經(jīng)營等造成國有資產(chǎn)流失20億元。如1998年至2002年4月，神華集團(tuán)有限責(zé)任公司所屬國華電力公司將退役發(fā)電機組無償交給其多經(jīng)企業(yè)——北京華明熱電工程公司經(jīng)營，并納入主業(yè)生產(chǎn)計劃上網(wǎng)發(fā)電，擠占主業(yè)盈利空間，華明熱電工程公司獲利8 825萬元，并用其中的4 092萬元為國華電力公司中上層干部購置商品房。
審計還發(fā)現(xiàn)，少數(shù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人及下屬企業(yè)經(jīng)營管理人員濫用職權(quán)、以權(quán)謀私的問題也比較突出。這次審計共查出違規(guī)轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)、挪用公款、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索9件，涉案金額16億元。
對本年度審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署已依法征求了被審計單位的意見，并采納了他們提出的合理意見。在此基礎(chǔ)上審計署作出處理決定。該收繳財政的違規(guī)資金依法予以收繳；該糾正整改的問題，責(zé)成相關(guān)單位進(jìn)行糾正整改；該追究有關(guān)人員責(zé)任的，按情節(jié)和性質(zhì)不同，移交司法機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)單位。2004年，審計署通過各項審計共向司法機關(guān)移送各類案件83起，涉案人員233人，涉案金額48.2億元，已挽回經(jīng)濟(jì)損失10億多元。對涉及到政策、法規(guī)方面的重要問題，審計署向國務(wù)院作出專題報告和請示。各部門單位對這次審計很重視，許多單位結(jié)合保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動，在審計過程中就開始對審計揭示的問題進(jìn)行整改。目前初步統(tǒng)計，應(yīng)上繳財政的29.3億元資金，已上繳6.04億元；擠占挪用的61.55億元資金，已歸還原渠道3.63億元；應(yīng)追究有關(guān)人員責(zé)任的114起案件線索，已有57人被逮捕或被起訴，159人受到行政處分；有80個部門單位針對審計反映的問題，建立健全相關(guān)規(guī)章制度116條。如衛(wèi)生部決定在全國各級各類醫(yī)療機構(gòu)中深入開展醫(yī)院管理年活動，下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)部屬（管）醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理工作的意見的通知》和《關(guān)于加強醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)部門管理職能、規(guī)范經(jīng)濟(jì)核算與分配管理的規(guī)定》。外交部組織起草了《基建項目管理辦法》和《補助地方外事接待費的使用管理暫行規(guī)定》。建設(shè)部制定了《銀行賬戶管理實施細(xì)則》、《專項經(jīng)費的管理辦法》和《政府采購管理實施細(xì)則》。科技部在審計過程中就針對審計查出的問題，及時采取措施，督促下屬單位收回違規(guī)投入公司的資金800萬元。國家物資儲備局十分重視審計查出的問題，成立專門清理小組，已催還各種欠款、物資等1.38億元。電監(jiān)會對照審計查出的問題，結(jié)合新組建單位的特點，確定實行財務(wù)管理首長負(fù)責(zé)制，并于年內(nèi)組織一次系統(tǒng)內(nèi)部的審計檢查，促進(jìn)自覺遵守財經(jīng)法規(guī)。國家環(huán)?？偩趾陀嘘P(guān)地方政府積極采取措施整改水污染防治資金審計發(fā)現(xiàn)的問題，項目建設(shè)進(jìn)展明顯加快，有關(guān)部門根據(jù)審計反映的的問題，已安排下?lián)苜Y金1.2億元，專項用于山西省21個工業(yè)污染治理和節(jié)水項目，山東、內(nèi)蒙古等地嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任。截止4月底，各有關(guān)?。▍^(qū)、市）已糾正審計查出的違規(guī)資金2.01億元。4家資產(chǎn)管理公司對審計查出的問題十分重視，專門派出工作組，對審計發(fā)現(xiàn)的問題認(rèn)真進(jìn)行核查，并已對110名責(zé)任人進(jìn)行了處理。財政部、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文，對國有商業(yè)銀行不良貸款剝離提出了規(guī)范要求，并采取措施，加大了對資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置的監(jiān)管力度。下一步，國務(wù)院將繼續(xù)督促有關(guān)部門單位認(rèn)真整改。全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。
針對本次中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的問題，為進(jìn)一步加強財政財務(wù)管理，提高資金使用效益，提出以下意見：
（一）各級各部門領(lǐng)導(dǎo)要高度重視財政財務(wù)管理，切實提高管理水平
分析這些年審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、經(jīng)濟(jì)犯罪以及損失浪費等問題，固然有體制、制度和職業(yè)道德方面的因素，但對財政財務(wù)管理工作重視不夠，管理薄弱也是一個重要原因。管理水平直接關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和效益，影響改革措施的落實和改革目標(biāo)的實現(xiàn)。為此，各級政府要把加強管理，特別是加強各部門各單位的財政財務(wù)管理作為依法行政、防范腐敗的一項重要內(nèi)容來抓。要將財政財務(wù)基礎(chǔ)知識及有關(guān)的財經(jīng)法規(guī)作為各級領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)的必修內(nèi)容，切實增強領(lǐng)導(dǎo)干部的管理意識；制定各項改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措時，要研究采取與之相配套的管理措施，健全各項管理制度；落實管理責(zé)任，對因管理不善造成的嚴(yán)重違法違規(guī)和重大損失浪費問題，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。
（二）建立科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算改革
近年來，有關(guān)部門積極推進(jìn)預(yù)算編制制度改革，在建立部門預(yù)算框架，增強預(yù)算的準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性，提高預(yù)算管理水平等方面做了大量工作，取得明顯成效。但還存在對定員定額范圍研究不夠細(xì)致，定額標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)等問題，加之各部門資源占有極不平衡，導(dǎo)致各部門實際支出水平差異很大，預(yù)算控制力度弱化。為此，有關(guān)部門要在摸清各部門資源狀況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理界定資源耗用標(biāo)準(zhǔn)，完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，從根本上改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，逐步實現(xiàn)財政資源配置的公平和公正。
（三）進(jìn)一步改進(jìn)中央基本建設(shè)預(yù)算管理，完善政府投資的宏觀調(diào)控體系
目前，由于中央與地方、中央各部門之間基本建設(shè)項目管理事權(quán)不夠明確，國家發(fā)改委作為國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理與調(diào)控部門，對地方以專項形式安排大量補助投資，類別繁雜，項目小而散，直接涉及縣、鄉(xiāng)、村，不利于發(fā)揮中央政府投資對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。為此，國務(wù)院有關(guān)部門要研究確定科學(xué)合理的中央與地方投資管理事權(quán)，改進(jìn)補助地方基本建設(shè)資金的分配方式，建立以專項建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范建設(shè)項目申報和審批機制，加強監(jiān)督檢查和項目后評估，完善政府投資的宏觀調(diào)控體系。
（四）完善制度，建立科學(xué)規(guī)范的金融資產(chǎn)管理公司運行機制
組建金融資產(chǎn)管理公司是我國金融體制改革的一項重大舉措，4家金融資產(chǎn)管理公司成立以來，通過收購、管理和處置不良資產(chǎn)，對促進(jìn)國有商業(yè)銀行改善資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，減少國有資產(chǎn)損失起到了積極作用。但也存在諸多政策性、制度性缺陷，內(nèi)控不嚴(yán)，監(jiān)管不力，嚴(yán)重影響資產(chǎn)處置效果。下一步，要研究改革資產(chǎn)管理公司現(xiàn)行體制，加大對資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，增強資產(chǎn)處置的公開性和透明度；要整頓規(guī)范中介服務(wù)市場，規(guī)范地方政府和法院的行為，為資產(chǎn)管理公司創(chuàng)造更為有利的外部環(huán)境。
（本報告反映的是本次中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計發(fā)現(xiàn)的主要問題，具體審計情況將在隨后的單項審計結(jié)果公告中依法予以公布。）
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