《關(guān)于2007年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告——2008年8月27日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議上》
審計署審計長 劉家義
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會報告2007年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計署對2007年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。在審計工作中，堅持深入貫徹落實科學發(fā)展觀，圍繞黨和政府中心工作、經(jīng)濟社會發(fā)展大局、關(guān)系人民群眾切身利益的重大事項，進一步突出了對重點部門、重點行業(yè)、重點項目和資金的審計監(jiān)督，加大了績效審計力度，注重從體制、機制和制度層面揭示問題、分析原因、提出建議，促進深化改革和規(guī)范管理。審計結(jié)果表明，2007年，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導下，國民經(jīng)濟保持了增長較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效益提高、民生改善的良好態(tài)勢，中央財政在改善宏觀調(diào)控、構(gòu)建和諧社會、促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。
——繼續(xù)實施穩(wěn)健的財政政策，中央預算執(zhí)行和其他財政收支總體情況較好。中央財政收入28 611.95億元，完成預算的117.2%；中央財政支出29 579.95億元，完成預算的110.1%；中央財政赤字2000億元，比十屆全國人大五次會議批準的預算赤字減少450億元，比上年減少748.96億元；增加中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金1032億元。
——中央財政支出結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化，加大了對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社保等重點領(lǐng)域的投入。對農(nóng)民直接補貼、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等“三農(nóng)”支出達到4318億元，比上年增長23%；用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)的支出分別增長76%、296.8%和13.6%。
——公共財政體系建設(shè)逐步推進，財政轉(zhuǎn)移支付制度不斷完善。中央財政對地方的財力性轉(zhuǎn)移支付達到7125.37億元，增長38.1%。進一步調(diào)整完善“三獎一補”政策，改進財力性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，建立資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付制度，促進了地區(qū)間財力均衡分配，基層財政困難得到進一步緩解。
財政部、發(fā)展改革委和國務(wù)院其他部門堅持依法行政、依法理財，在做好2007年中央預算執(zhí)行和其他財政收支工作的同時，認真整改去年審計發(fā)現(xiàn)的問題，根據(jù)審計建議完善各項制度規(guī)定305項，追回或歸還被擠占挪用的資金41.95億元。審計發(fā)現(xiàn)的117起涉嫌違法犯罪案件線索移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)查處后，已有88人被依法逮捕、起訴或判刑，104人受到黨紀政紀處分。對去年審計查出問題的糾正情況，國務(wù)院已向全國人大常委會作了專題報告，審計署也已向社會公告。
從今年審計情況看，中央預算執(zhí)行和其他財政收支中還存在一些違法違規(guī)和管理不規(guī)范問題，影響了相關(guān)政策措施的實施效果，以及財政資金和國有資產(chǎn)的安全完整。
一、中央財政管理審計情況
財政部和發(fā)展改革委承擔中央財政管理的主要職責。2007年，這兩個部門認真落實十屆全國人大五次會議審查批準的中央預算與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，貫徹實施穩(wěn)健的財政政策，著力推進預算和投資管理改革，管理水平不斷提高。財政部進一步完善支出標準體系，在18個部門開展實物費用定額試點，在11個部門推行部門預算內(nèi)部公開試點，在7個單位推行公務(wù)員卡管理試點，把非稅收入收繳改革擴大到50個部門，將國庫集中支付改革覆蓋到中央部門本級及所屬9300多個基層預算單位。發(fā)展改革委堅持“把握重點、壓縮一般、集中力量辦大事”的原則，共組織分配中央預算內(nèi)和國債投資1372億元，還與財政部聯(lián)合組織安排6個專項投資66.55億元，投資計劃下達進度比去年明顯加快，當年已全部下達完畢。這次審計發(fā)現(xiàn)的主要問題是：
（一）向十一屆全國人大一次會議報告的2007年中央預算執(zhí)行情況不夠詳細和完整。根據(jù)財政部的規(guī)定，財政總預算會計核算以收付實現(xiàn)制為主，但中央財政總預算會計的個別事項可以采用權(quán)責發(fā)生制。2007年，財政部對采用權(quán)責發(fā)生制核算的事項沒有具體報告。
（二）有376.87億元資金未納入預算管理。一是儲備物資變價款收入32.46億元、中央廣播電視大學“全國網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)考考試費”8062萬元未納入預算，而是作為預算外資金管理。二是2007年中央財政專戶管理的行政事業(yè)性收費等非稅收入343.6億元未清理納入預算。
（三）財政部批復的部分中央部門項目支出預算年初不細化。為細化項目支出預算，財政部從2001年開始要求建立財政部和中央部門兩級項目庫。但由于項目庫不夠完善，缺乏備選項目，財政部批復的32個部門2007年預算中，仍有385.41億元項目支出預算年初未落實到具體的項目和單位，占這些部門財政撥款項目支出預算的42.8%。這部分預算需在年度執(zhí)行中再細化到具體的項目和單位，有一定的隨意性，而且影響預算執(zhí)行進度。
（四）未及時完成對49項行政事業(yè)性收費項目的清理規(guī)范工作。2007年4月，財政部、發(fā)展改革委將有關(guān)部門49項法律和行政法規(guī)尚未作出明確規(guī)定的行政許可收費編入行政事業(yè)性收費項目目錄，當年共收費40.75億元。
（五）批準金融保險企業(yè)用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅納稅扣除額。截至2007年底，財政部、稅務(wù)總局批準16家金融保險企業(yè)，用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅應納稅扣除額，致使這些企業(yè)納稅工資扣除額大大高于未實行這種辦法的企業(yè)，減少了企業(yè)所得稅。其中對7家企業(yè)的涉稅審批事項是在去年審計提出這個問題后仍繼續(xù)辦理的。
（六）未及時清理中央農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政有償資金。1998至2007年，中央財政安排該項資金累計299.31億元，其中2007年安排20.73億元，年底余額89.54億元。這部分資金屬于財政周轉(zhuǎn)金性質(zhì)，國務(wù)院1999年就要求徹底清理此類資金，一律只收不貸。
（七）向不承擔國債分銷業(yè)務(wù)的社保基金理事會支付國債發(fā)行手續(xù)費。2007年，社?；鹄硎聲蜇斦抠徺I國債293.5億元，財政部按照國債承銷主協(xié)議的有關(guān)規(guī)定向其支付國債發(fā)行手續(xù)費2842萬元。國債發(fā)行手續(xù)費是財政部對國債承銷單位發(fā)行國債給予的一種費用補助，社?；鹄硎聲皇菄鴤淖罱K購買者，不從事國債宣傳和分銷工作，不產(chǎn)生發(fā)行費用。
（八）未完成南水北調(diào)工程基金征繳任務(wù)。截至2007年底，應收未收南水北調(diào)工程基金35.97億元。
（九）世界銀行貸款項目債務(wù)減免管理制度還不夠健全、完善。由于缺乏管理辦法，財政部一直采取向國務(wù)院一事一報的方式辦理債務(wù)減免事項。2002年以來共為地方政府和項目單位減免統(tǒng)借自還的世界銀行債務(wù)59.54億元。上述做法有一定的隨意性。
（十）少數(shù)投資項目審批把關(guān)不嚴，安排投資失當。2007年，發(fā)展改革委向已實施政策性破產(chǎn)、財政部已安排了破產(chǎn)補助資金的4個煤礦，向兩個煤礦的已完工安全改造項目，向已改制為有限責任公司且無國有股權(quán)的3家公司，共安排煤礦安全改造資金5824萬元；2006年向不具備申報條件的北京市一家公司安排國家服務(wù)業(yè)發(fā)展引導資金400萬元。
2007年，發(fā)展改革委向以前年度已安排過國債投資的4家企業(yè)的同一個項目又下達國債投資計劃1411.6萬元；發(fā)展改革委兩個業(yè)務(wù)司對寧夏回族自治區(qū)一所中學的改造項目分別立項安排投資，其中宿舍樓項目重復安排投資100萬元。
（十一）脫離進度下達個別項目年度投資計劃。中央儲備糧信息系統(tǒng)項目初步設(shè)計方案和投資概算2007年1月才得到批復，但2005年就已下達投資計劃6000萬元，占投資概算的85%；國家博物館改擴建項目2007年實際支出1.19億元，但發(fā)展改革委在當年8月前就已下達投資計劃6.2億元，12月又下達2.96億元，造成結(jié)余8.04億元，是該項目當年支出的6.7倍。
（十二）污水處理廠項目中央投資補助標準不一。主要是對同一省份不同流域不同規(guī)劃內(nèi)的污水處理廠補助比例不同。如內(nèi)蒙古自治區(qū)污水處理廠項目在遼河流域的，中央補助比例為35%，在松花江流域的補助比例為40%，在全國城鎮(zhèn)污水處理廠規(guī)劃內(nèi)的補助比例為不超過70%。
（十三）對部分項目審查審批不夠嚴格，監(jiān)督管理不夠到位。對發(fā)展改革委分配的煤礦安全改造、危險廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)、物資儲備綜合倉庫安全改造和成品油儲備庫改擴建等3類投資專項的403個項目進行審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：一是部分項目難以按期完工。由于前期工作準備不足、投資計劃下達較晚等原因，308個應在2007年內(nèi)完工的煤礦安全改造項目，當年投資計劃只完成31%，有122個項目到年底仍未開工；44個危險廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)項目，到2007年底有32個項目未開工，其投資計劃占全部項目投資計劃總額的45%；51個物資儲備綜合倉庫安全改造和成品油儲備庫改擴建項目，當年投資計劃僅完成49%。二是少數(shù)項目單位資質(zhì)不符合規(guī)定。國家對建設(shè)處置危險廢物和醫(yī)療廢物項目的單位有一定的資質(zhì)要求。抽查44個危險廢物和醫(yī)療廢物處置設(shè)施建設(shè)項目發(fā)現(xiàn)，有12個項目單位沒有環(huán)保部門頒發(fā)的許可證或許可證已失效，存在一定的公共安全隱患。三是一些項目建成后未達到預期效果。抽查30個基層物資儲備處發(fā)現(xiàn)，2007年底實際存儲國家物資占用的面積僅占存儲總面積的12%，閑置面積占17%，其余用于對外出租。如已竣工10年的內(nèi)蒙古八三六處一期倉庫從未存儲過國家物資。
對上述問題，國務(wù)院已責成財政部、發(fā)展改革委等部門和有關(guān)地方采取有效措施，制定或完善相關(guān)制度，認真整改。
二、中央轉(zhuǎn)移支付資金審計情況
2007年，中央財政繼續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度，除對地方的稅收返還外，共安排轉(zhuǎn)移支付資金14 016.87億元，比上年增長46.4%，占中央財政支出的47.4%，增強了中央政府的調(diào)控能力，保障了中央各項政策措施的實施，推進了地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。但轉(zhuǎn)移支付分配和管理中還存在一些問題。
（一）結(jié)構(gòu)不夠合理，一般性轉(zhuǎn)移支付安排比例較低。近年來，盡管中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但最能平衡地區(qū)間財力差異的一般性轉(zhuǎn)移支付占比仍然較低，而專項轉(zhuǎn)移支付一直維持較高比重。2007年，中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付6891.5億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的49.2%；財力性轉(zhuǎn)移支付7125.37億元，但其中一般性轉(zhuǎn)移支付僅2503.82億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的17.9%，少于按因素法測算的25個?。▍^(qū)、市）標準收支缺口。
（二）部分專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立時間長、分配數(shù)額相對固定，已成為對地方的穩(wěn)定財力補助。如軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部經(jīng)費、特殊縣財政困難補助、解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部生活困難補助等。對此類專項轉(zhuǎn)移支付應進行清理，經(jīng)批準后作為財力性轉(zhuǎn)移支付管理。
財政部已經(jīng)對改進轉(zhuǎn)移支付管理問題進行了認真研究，提出措施，逐步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，已將部分專項轉(zhuǎn)移支付項目改列為財力性轉(zhuǎn)移支付。
三、中央部門預算執(zhí)行審計情況
今年共審計53個部門，延伸審計368個所屬單位。2007年，這53個部門共收到財政撥款3155億元，占中央財政本級支出的27%。審計財政撥款691億元，其中部門本級349億元，占這些部門本級財政撥款總數(shù)的97%；所屬單位342億元，占這些部門所屬單位財政撥款總數(shù)的12%。
審計結(jié)果表明，中央部門預算執(zhí)行情況較好，有97%的財政撥款預算能夠及時批復，財政撥款支出完成預算的100.5%。一些部門還采取充實調(diào)整財務(wù)部門職能、開展財政財務(wù)培訓、創(chuàng)新財務(wù)監(jiān)管機制等措施，加強了預算和財務(wù)管理。這些部門在審計前開展了自查自糾，發(fā)現(xiàn)各類問題301個，已糾正5.49億元。
這次審計發(fā)現(xiàn)部門本級存在的問題293.79億元。其中：管理不規(guī)范問題占98%，違法違規(guī)問題占2%；屬于2007年度新發(fā)生的問題占59%。主要問題是：
（一）教育部、中科院等28個部門年初預算不細化、不完整和批復不及時等問題174.98億元。其中：11個部門年初預算108.57億元未細化；7個部門自行調(diào)整預算7.22億元；4個部門未及時批復預算、撥付所屬單位資金17.7億元；13個部門動用以前年度財政撥款結(jié)余和其他收入等41.03億元，未編入預算。
（二）稅務(wù)總局、廣電總局兩個部門重復申報項目、多報單位人數(shù)等多領(lǐng)預算資金3800萬元。如稅務(wù)總局在本級預算中多編報所屬3個自收自支事業(yè)單位人員經(jīng)費等基本支出預算，取得預算資金2982萬元，用于這3個事業(yè)單位的人員和日常公用支出。
（三）統(tǒng)計局、質(zhì)檢總局等29個部門挪用財政資金和有專項用途的其他資金等2.63億元。其中：彌補本部門基本支出1.38億元，用于基本建設(shè)等其他項目支出8800萬元，向非預算單位撥款3704萬元。如統(tǒng)計局挪用專項普查活動等專項經(jīng)費1451萬元，主要用于局機關(guān)經(jīng)費等日常開支。
（四）貿(mào)促會、人口計生委等9個部門少計收入、虛列支出等截留、轉(zhuǎn)移資金2.49億元。
（五）商務(wù)部、財政部等20個部門因預算編制不合理、項目執(zhí)行進度緩慢等，2007年底共結(jié)余資金73.41億元，致使這些資金當年不能發(fā)揮作用。
同時，審計還發(fā)現(xiàn)部門所屬單位存在的問題170.7億元。其中：管理不規(guī)范問題占76%，違法違規(guī)問題占23%，損失浪費問題占1%；屬于2007年度新發(fā)生的問題占12%。主要問題是：
（一）水利部、知識產(chǎn)權(quán)局等15個部門所屬的59個單位預算不細化、不完整和批復預算不及時等問題9.81億元。其中：3個部門所屬的14個單位預算不細化、自行調(diào)整預算、批復預算不及時等問題6.54億元，4個部門所屬的6個單位動用以前年度結(jié)余1.11億元未編入預算，10個部門所屬的39個單位2.16億元收支未納入預算。
（二）農(nóng)業(yè)部、國資委等6個部門所屬的8個單位重復申報、多報財政預算資金1530萬元。
（三）文化部、僑辦等25個部門所屬的71個單位改變資金用途、擴大項目支出范圍等，挪用財政資金3.31億元。
（四）國土資源部、原勞動保障部等14個部門所屬的30個單位采取隱瞞收入、虛列支出等手段截留、轉(zhuǎn)移資金3.09億元。
（五）廣電總局、衛(wèi)生部等12個部門所屬的14個單位違規(guī)收費或未按規(guī)定上繳非稅收入33.64億元。其中：8個部門所屬的8個單位自定項目違規(guī)收費4163萬元，6個部門所屬的6個單位少收和未按規(guī)定上繳非稅收入33.23億元。
此外，12個部門所屬的14個單位違規(guī)投資、違規(guī)出借、經(jīng)營不善等造成國有資產(chǎn)損失浪費或形成損失風險8815萬元。
對上述問題，審計署已下達審計決定，國務(wù)院已責成各部門采取有效措施認真整改，并制定相關(guān)預算管理制度。這次審計發(fā)現(xiàn)的7件涉嫌違紀案件線索和14名涉案人員，已移送有關(guān)部門查處。在審計過程中，已有10個中央部門整改審計查出的問題37.35億元。
根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院的要求，審計署對25個中央部門2007年度決算（草案）進行了審計，延伸審計了116個所屬單位。對部門本級財政資金審計面達到99.8%，延伸審計所屬單位決算報表反映的財政資金量占這些部門所屬單位財政撥款的4.4%。這些部門經(jīng)過審計的決算（草案）基本反映了年度財政財務(wù)收支狀況。此次審計共查出20個部門影響決算（草案）真實性、完整性和準確性問題4.95億元，占審計資金量的0.7%。對這些問題，審計長已簽署意見，要求予以糾正。
四、鐵路建設(shè)項目審計情況
此次審計的渝懷鐵路等17個已建成項目和京津城際軌道工程等8個在建項目，概算總投資2636億元，截至2007年3月底累計完成投資1431億元。從審計情況看，大部分項目能夠按期建成運營或按計劃組織實施，取得了較好的社會效益。但部分鐵路項目建設(shè)管理中還存在違規(guī)轉(zhuǎn)分包工程、多列預算、多結(jié)算工程款等問題，其中：11個項目的承包單位違規(guī)將8.69億元的工程分包、轉(zhuǎn)包給無資質(zhì)或資質(zhì)不符合要求的單位或個人；9個項目的設(shè)計、建設(shè)單位審核不嚴多列概算3.01億元；15個項目的建設(shè)、監(jiān)理單位審核把關(guān)不嚴，向承包單位虛驗、多結(jié)算工程款2.17億元。
此外，抽查部分項目發(fā)現(xiàn)，少數(shù)工程質(zhì)量還不能完全達到標準；少數(shù)工程管理不到位，承包單位不按設(shè)計要求施工，發(fā)生安全生產(chǎn)事故。
鐵道部針對審計查出的問題開展了全面排查，問題已基本整改，并給予99名責任人黨紀政紀處分。
五、財政專項審計和審計調(diào)查情況
（一）中央支農(nóng)專項資金審計調(diào)查情況。
對16個?。▍^(qū)）2006年中央支農(nóng)專項資金的審計調(diào)查，重點抽查了50個縣（市、區(qū)）。2006年，16個省（區(qū)）共收到中央支農(nóng)專項資金1264億元，占這些?。▍^(qū)）收到的中央專項轉(zhuǎn)移支付資金總額的46%，帶動地方投入1628億元；50個縣共收到中央支農(nóng)專項資金54億元，相當于其當年地方一般預算收入的48%。中央支農(nóng)專項資金已成為基層政府解決“三農(nóng)”問題的重要資金來源，有力地促進了新農(nóng)村建設(shè)。這次審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題：
一是資金總體尚未有效統(tǒng)籌和整合。目前，從中央到省、市、縣，都有20個左右的部門參與資金分配和管理，每個部門負責分配數(shù)量不等的專項資金，導致多頭管理，多渠道分配，項目點多面廣、資金比較分散，相當一部分存在交叉重復。50個縣收到的按項目管理的23.8億元支農(nóng)專項資金，分散投向了4.5萬個實施項目。這種狀況使得地方很難根據(jù)實際集中財力解決突出問題。
二是項目管理和資金分配層次多、鏈條長，影響項目執(zhí)行進度。目前，中央支農(nóng)專項資金分配大多采取層層上報項目，再由中央、省有關(guān)部門選擇確定并直接分配到具體項目的工作機制，導致申報時間長、資金撥付遲緩。50個縣申報的4萬多個項目中，從項目申報到批復歷時6個月以上的占39%，從項目批復到資金到位歷時6個月以上的占32%。50個縣的中央支農(nóng)專項資金，有45%是第四季度收到的，還有4.5億元當年未收到。上述問題導致項目執(zhí)行進度滯后，50個縣有43%的支農(nóng)項目未能在當年組織實施。
三是一些地方仍存在擠占挪用專項資金的問題。抽查的50個縣2006年擠占挪用1.25億元，主要用于平衡預算、彌補行政經(jīng)費等。
國務(wù)院已責成財政部、農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委等部門和有關(guān)地方政府采取措施，認真整改審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題。有關(guān)地方和部門已就追繳資金、追究責任、完善制度、加強管理等方面提出了具體整改意見。
（二）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費審計調(diào)查情況。
對16個?。▍^(qū)、市）2006年和2007年1至6月農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的審計調(diào)查，重點抽查了54個縣（市、旗）。從審計調(diào)查結(jié)果看，國家實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制，減輕了學生及家庭負擔，改善了農(nóng)村中小學辦學條件，保證了農(nóng)村義務(wù)教育政策的全面實施，取得了良好的社會效果。54個縣2006年農(nóng)村小學和初中入學率平均達99.7%和96.5%。審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)新機制在運行中還存在一些矛盾和問題。
一是一些地方農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入不到位、撥付不及時。有3個?。▍^(qū)）未按照規(guī)定的分擔比例落實資金，少承擔1.08億元，占應承擔資金的9%；有8個縣少承擔資金1350萬元，占應承擔資金的72%，還有5個縣2006年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入比上年減少13%。有6個省（區(qū)、市）財政、教育部門滯留中央“兩免一補”專項資金1.89億元；29個縣的財政、教育部門滯留應撥付到中小學的農(nóng)村義務(wù)教育資金1.1億元，占其同類經(jīng)費總額的45%。
二是一些地方擠占挪用資金、亂收費問題還比較普遍。有46個縣的教育、財政部門和中小學校共擠占挪用公用經(jīng)費、寄宿生生活補助費等1.15億元，占同類專項經(jīng)費總額的3.8%，主要用于教育主管機構(gòu)日常經(jīng)費、教職人員經(jīng)費、學?；窘ㄔO(shè)等；33個縣的教育主管部門和學校自立項目亂收費或向?qū)W生收取明令禁止的費用5110萬元。
教育部、財政部對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，專門下發(fā)通知，要求各地整改。有關(guān)地方政府也采取相應措施，落實投入責任，健全相關(guān)制度，提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的投入保障和使用管理水平。
（三）國有土地使用權(quán)出讓金審計調(diào)查情況。
對11個城市及其所轄28個縣（市、區(qū)）2004至2006年國有土地使用權(quán)出讓金審計調(diào)查情況表明，11個城市能夠逐步健全土地市場管理制度，不斷規(guī)范土地出讓行為，加強出讓金征收管理。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：
一是土地出讓金征收管理和使用方面，有9個城市違規(guī)減免或以先征后返等形式變相減免出讓金47.88億元，占其出讓金征收額的2%；7個城市有108.68億元出讓金未按規(guī)定納入財政管理，占11個城市出讓金征收額的3%；8個城市有1864.11億元土地出讓凈收益未按規(guī)定納入基金預算管理，占11個城市土地出讓凈收益總額的71%；10個城市挪用出讓金83.73億元，主要用于建樓堂館所、彌補經(jīng)費、對外投資。有10個城市欠征土地出讓金173.27億元，其中有的城市在用地單位拖欠土地出讓金的情況下，違規(guī)為這些單位發(fā)放國有土地使用證。
二是土地出讓方面，部分城市違規(guī)以協(xié)議方式出讓經(jīng)營性用地130宗計689.88公頃，“以租代征”農(nóng)民集體用地1541.05公頃建高爾夫球場和別墅。
三是征地補償安置方面，截至2007年9月底，尚有3個城市未按照國務(wù)院要求制定被征地農(nóng)民社會保障制度。少數(shù)城市還拖欠、出借征地補償資金5.61億元，欠收、挪用被征地農(nóng)民社會保障資金51.17億元。
11個城市的政府及有關(guān)部門正在整改審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，已收回欠征和被挪用、出借、返還的土地出讓金68.27億元，收回欠收、被挪用的征地補償資金和被征地農(nóng)民社會保障資金2.93億元。相關(guān)地方政府和部門正在建立、完善有關(guān)制度。
（四）救災資金審計調(diào)查情況。
對13個?。▍^(qū)）救災資金審計調(diào)查情況表明，2005至2006年共籌集救災資金167.57億元，其中60%是中央轉(zhuǎn)移支付資金。此次共調(diào)查了13個?。▍^(qū)）本級、44個市、105個縣和213個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走訪了352個村和2675戶受災家庭。從審計調(diào)查情況看，救災資金在保障受災群眾基本生活、重建家園、恢復生產(chǎn)和維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但仍有一些部門和單位將2.58億元救災資金用于了彌補行政經(jīng)費、建設(shè)辦公樓等方面。
對這些問題，有關(guān)部門和地方進行了嚴肅處理，已追究了30名責任人的責任。
（五）住房公積金審計情況。
對30個?。▍^(qū)、市）的133個設(shè)區(qū)城市住房公積金歸集、管理和使用情況的審計表明，截至2006年底，133個城市都建立了住房公積金管委會和管理中心，管理體制基本理順，覆蓋面不斷擴大，繳存和貸款規(guī)模持續(xù)增長，控制風險能力進一步提高。但審計也發(fā)現(xiàn)一些影響資金安全完整的問題。
一是擠占挪用、違規(guī)發(fā)放個人住房公積金貸款問題仍然存在，部分資金面臨損失風險。這次審計共發(fā)現(xiàn)挪用住房公積金及其增值收益20億元，違規(guī)發(fā)放住房公積金個人貸款22億元。在發(fā)放的建設(shè)項目貸款和以委托理財?shù)确绞劫徺I的國債中，有50億元住房公積金應收回而未收回，面臨損失風險。
二是有的地方住房公積金管理機構(gòu)未調(diào)整到位，少數(shù)企業(yè)和單位仍存在違規(guī)自行歸集住房公積金的問題。截至2006年底，133個城市中，有22個管理機構(gòu)未按要求歸并到所在城市的公積金管理中心；有89個公積金管理分中心未真正做到統(tǒng)一管理、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一核算；有107個企業(yè)和單位還自行歸集管理住房公積金45億元。
對住房公積金審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署已依法下達審計決定，有關(guān)地方政府正在采取措施認真整改。
（六）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金審計情況。
對30個?。▍^(qū)、市）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的審計結(jié)果表明，1992年以來，有2113個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)保工作。在國務(wù)院1999年要求對農(nóng)保進行清理整頓、停止接受新業(yè)務(wù)后，已有166個縣停辦了農(nóng)保業(yè)務(wù)，其余1947個縣仍保留了農(nóng)保業(yè)務(wù)。截至2006年底，全國農(nóng)?；鹄塾嬍杖?12.78億元、支出171.39億元，結(jié)余341.39億元。這次審計發(fā)現(xiàn)農(nóng)保制度運行中的主要問題：
一是一些地方將集體補助和財政補貼較多地補給了村干部。在實行集體補助的541個縣中，有186個縣將集體補助全部給了村干部；實行財政補貼的200個縣中，有72個縣將財政補貼全部給了村干部。
二是2006年，1947個縣中，有1484個縣的參保農(nóng)民人均領(lǐng)取的養(yǎng)老金低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準；領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金的331萬農(nóng)民中，領(lǐng)取額低于當?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標準的占88%，有120萬人月領(lǐng)取額在10元以下，占36%。
針對上述問題，有關(guān)地方已按人力資源社會保障部要求，采取措施認真整改。
（七）稅務(wù)部門征稅成本審計調(diào)查情況。
為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于降低行政運行成本的精神，審計署對18個?。ㄊ校┒悇?wù)部門征稅成本開展了審計調(diào)查，重點抽查了省、市、縣三級236個稅務(wù)局。近年來，稅務(wù)部門在組織收入和加強成本管理方面做了大量工作，百元收入成本率自2002年起出現(xiàn)下降趨勢，但因稅務(wù)部門預算管理體制還未理順、執(zhí)行財務(wù)制度不夠嚴格等，征稅成本管理中還存在一些問題。一是人員支出水平較高。2006年，18個?。ㄊ校┒悇?wù)部門人員支出人均5.83萬元，抽查的236個稅務(wù)局人員支出人均9.06萬元。二是辦公用房面積超標。抽查部分稅務(wù)局，超標面積占58%。三是無編制和超編制購置小汽車。抽查已實施或參照實施車輛編制管理的162個稅務(wù)局中，有90個稅務(wù)局超編制購置小汽車。四是招待費、會議費、培訓費和出國費控制不夠嚴格。抽查的236個稅務(wù)局2006年支出達10.55億元，仍處于較高水平。
針對上述問題，稅務(wù)總局正在逐項進行清理，依照規(guī)定處理，并制定和完善相關(guān)制度辦法。
（八）利用外國政府貸款項目和世界銀行貸款扶貧項目審計調(diào)查情況。
審計調(diào)查的50個1998年以后實施的外國政府貸款項目協(xié)議金額占同期全部項目貸款協(xié)議總額的15%。截至2006年底，這些項目實際完成投資額588.95億元，審計檢查資金額占66%。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有10個項目未實現(xiàn)其總體目標，涉及投資額7.98億元，占50個項目實際完成投資額的1.3%；33個項目存在資產(chǎn)長期閑置、利用率不高和損失浪費問題，涉及金額31.68億元。
對世界銀行貸款西南扶貧項目和秦巴山區(qū)扶貧項目的審計情況表明，這些扶貧項目的實施對于推動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到了一定作用，但由于可行性論證不充分、經(jīng)營管理不善等，有2.87億元扶貧資金效益不佳，個別貧困縣因項目失敗還背上了較重的債務(wù)負擔。
對上述問題，國務(wù)院要求有關(guān)地方和部門認真整改，加強項目審核把關(guān)和全過程監(jiān)管，建立和完善有關(guān)制度。
六、金融機構(gòu)審計情況
（一）國家開發(fā)銀行資產(chǎn)負債損益審計情況。
對開發(fā)銀行總行和19家分行的審計結(jié)果表明，開發(fā)銀行注重發(fā)揮政策性銀行作用，大力支持國家重點項目建設(shè)，取得了較好的經(jīng)濟和社會效益，財務(wù)和經(jīng)營狀況總體較好，但部分信貸業(yè)務(wù)存在風險，主要是一些中長期信貸業(yè)務(wù)的貸款主體不符合要求，一些貸款在抵押擔保方面過度依賴地方財力等。
同時還發(fā)現(xiàn)貸款審查制度執(zhí)行不嚴格，貸后監(jiān)管不到位。此次審計共發(fā)現(xiàn)違規(guī)發(fā)放貸款91.04億元，貸款被挪用245.72億元，其中58.41億元貸款違規(guī)進入股票市場、房地產(chǎn)市場，以及國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。
（二）中國農(nóng)業(yè)銀行2006年資產(chǎn)負債損益審計情況。
對農(nóng)業(yè)銀行總行及27家分行的審計結(jié)果表明，該行認真貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有商業(yè)銀行改革的指示精神，積極圍繞服務(wù)“三農(nóng)”、整體改制、商業(yè)運作、擇機上市的要求，深入研究面向“三農(nóng)”與商業(yè)運作的有效實現(xiàn)途徑，認真做好股份制改革前的各項準備工作，各項經(jīng)營工作正在積極向前推進。但審計發(fā)現(xiàn)總行對分支機構(gòu)在風險控制、資金清算、財務(wù)管理等方面監(jiān)督和控制不力，造成分支機構(gòu)違法違規(guī)問題不斷出現(xiàn)，這次審計發(fā)現(xiàn)的243.06億元違規(guī)經(jīng)營問題絕大部分發(fā)生在基層分支機構(gòu)，甚至有內(nèi)部員工參與作案。如2004年3月至2006年7月，農(nóng)業(yè)銀行遼寧省錦州市分行副行長鄭鳳來、黑山縣支行行長劉福德等人采取借款和虛假貼現(xiàn)等手段，累計挪用銀行資金31億元借給一些企業(yè)和個人使用，有1.89億元未收回，鄭鳳來、劉福德等人涉嫌侵占國有資金。
（三）金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)審計調(diào)查情況。
截至2006年底，華融、長城、東方、信達等4家資產(chǎn)管理公司已基本完成政策性不良資產(chǎn)處置任務(wù)，而且利用處置政策性不良資產(chǎn)形成的專業(yè)、資源和品牌優(yōu)勢，在商業(yè)化轉(zhuǎn)型方面取得一定成效。4家公司累計接收政策性不良資產(chǎn)14 195億元，已處置11 447億元；收購商業(yè)化不良資產(chǎn)累計8012億元，已處置1656億元。但審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，4家公司處置資產(chǎn)回收的現(xiàn)金尚不足以償還再貸款及金融債券利息，對公司持續(xù)經(jīng)營有較大影響。
此外，審計署還對中國光大銀行股份有限公司、中國人民保險集團公司和中國再保險（集團）公司總部及部分分支機構(gòu)進行了審計，共發(fā)現(xiàn)部分信貸資金違規(guī)轉(zhuǎn)入資本市場、違規(guī)壓低保險費率等問題金額167.9億元。
對9家金融機構(gòu)的審計和審計調(diào)查共移送各類涉嫌犯罪案件線索43件，涉案金額141.62億元，涉案責任人144名。
9家金融機構(gòu)高度重視審計發(fā)現(xiàn)的問題，已處理責任人1450人（次），糾正違規(guī)問題436.54億元，并采取措施進一步規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程，全面加強信貸管理和財務(wù)管理，健全風險管理體系，嚴格落實問責制度，推進依法規(guī)范經(jīng)營。
七、企業(yè)審計情況
（一）3家中央企業(yè)原領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計情況。
審計中國石油天然氣集團公司、中國華電集團公司、哈爾濱電站設(shè)備集團公司原領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任履行情況，檢查資產(chǎn)總額7960.9億元，占3家企業(yè)2006年會計報表資產(chǎn)總額的49%，未發(fā)現(xiàn)其有個人經(jīng)濟問題。審計結(jié)果表明，這些企業(yè)原領(lǐng)導人員在任職期間，能夠較好地履行職責，企業(yè)經(jīng)濟效益大幅度提高。但這些企業(yè)在經(jīng)營管理方面仍然存在一些問題。
一是損益不實78.65億元。其中多計利潤8.37億元，少計利潤70.28億元。
二是決策不當、管理不善造成損失。抽查的93項企業(yè)決策事項，有20項存在違規(guī)決策及管理不善問題，造成損失或潛在損失16.63億元。
三是海外投資管理不夠規(guī)范。部分企業(yè)海外投資項目點多、面廣、管理比較薄弱，已形成損失或面臨損失4.24億元。
四是違法違規(guī)操作導致國有資產(chǎn)流失。有的企業(yè)套取轉(zhuǎn)移資金存放賬外、以委托理財名義挪用資金、騙取銀行貸款用于炒股等造成國有資產(chǎn)流失5.72億元。
對上述問題，審計署已向有關(guān)部門出具了經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告，并依法向3家中央企業(yè)下達了審計決定，3家中央企業(yè)正在采取措施進行整改。
（二）5家電信運營企業(yè)投入產(chǎn)出效益審計調(diào)查情況。
對中國移動通信集團公司、中國電信集團公司、中國聯(lián)合通信有限公司、中國網(wǎng)絡(luò)通信集團公司和中國鐵通集團有限公司的審計調(diào)查表明，自2002年電信體制改革至2006年，我國通信網(wǎng)絡(luò)的覆蓋面和容量都實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，5家電信運營企業(yè)銷售收入總額、利潤總額和凈資產(chǎn)收益率逐年增長，但2006年的凈資產(chǎn)收益率低于中央企業(yè)平均水平。
審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響企業(yè)效益的主要問題是：重復投資導致資源閑置浪費，部分投資項目效益較低。2002至2006年，5家企業(yè)累計投入11 235億元，用于電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，重復投資問題突出，網(wǎng)絡(luò)資源利用率普遍偏低，通信光纜利用率僅為三分之一左右，且增加了企業(yè)的折舊和運行維護費用。如中國電信和中國網(wǎng)通在對方主導區(qū)域內(nèi)已有本地電話網(wǎng)的情況下，又投資508億元新建本企業(yè)本地電話網(wǎng)；中國鐵通在中國電信和中國網(wǎng)通投資在建各自全國固定電話網(wǎng)的情況下，也投資鋪設(shè)本企業(yè)的全國固定電話網(wǎng)，到2006年累計投入455億元。
對審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的上述問題，國務(wù)院已批轉(zhuǎn)有關(guān)部門采取措施研究改進辦法。
（三）鐵道部鐵路運輸企業(yè)財務(wù)收支審計情況。
審計鐵道部所屬的17個鐵路局和3個專業(yè)運輸公司2006年度財務(wù)收支情況，發(fā)現(xiàn)的問題主要是，核算不實，多計利潤10.59億元；主業(yè)與多元經(jīng)營企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系和分配關(guān)系不夠清晰，一些多元經(jīng)營企業(yè)依托主業(yè)優(yōu)勢違規(guī)和不規(guī)范收費，為主業(yè)人員發(fā)放獎金，主業(yè)向多元經(jīng)營企業(yè)讓利等問題53.8億元。
審計過程中，鐵道部全面排查、認真整改，制定和完善多項制度規(guī)定，并對167名責任人給予了黨紀政紀處分。
對上述企業(yè)的審計和審計調(diào)查共查出涉嫌犯罪案件線索34件，涉案金額9.57億元，涉案責任人62名。同時，審計中還積極協(xié)助有關(guān)部門幫助企業(yè)收回壞賬、追回被侵占資產(chǎn)等，近3年共幫助企業(yè)挽回經(jīng)濟損失28.8億元。
對審計發(fā)現(xiàn)的上述問題的全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會作出專題報告。對各部門、單位的審計結(jié)果和整改情況，審計署將依法予以公告。
八、加強財政管理的意見
第一，進一步改進預算編制，提高預算的準確性、科學性和透明度。財政部要綜合考慮各種因素，改進預算收支的測算方法，提高預算編制的預見性；切實健全財政部、中央部門兩級項目庫，充實備選項目，逐步實行項目滾動管理，切實將支出預算細化到具體項目和單位；在完成行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，大力推進實物費用定額試點，加快建立定員定額標準體系，不斷提高支出預算的準確性；在擴大部門預算內(nèi)部公開試點的基礎(chǔ)上，積極推進部門預算向社會公開，進一步提高預算的透明度。
第二，加強預算執(zhí)行管理，統(tǒng)籌考慮財政資金使用、國債發(fā)行和貨幣政策的協(xié)調(diào)。財政部要在科學編制預算的基礎(chǔ)上，嚴格按進度執(zhí)行預算，及時撥付資金，增強預算執(zhí)行的均衡性，降低財政支出的波動幅度，減少國庫資金大量沉淀；加強國庫資金的管理，合理確定國庫現(xiàn)金流量，國債的發(fā)行規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時間要結(jié)合國庫存款余額統(tǒng)籌安排，國庫資金的使用要注意與貨幣政策的協(xié)調(diào)。
第三，積極推進財政體制改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。隨著財政體制改革的不斷推進，事權(quán)劃分不清晰、財力與事權(quán)不匹配等深層次矛盾日益顯現(xiàn)，不利于形成科學合理的政府間財政分配關(guān)系，從根本上影響了財政資源的合理配置和有效利用。國務(wù)院將結(jié)合行政管理體制改革，進一步明晰中央和地方各級政府的事權(quán)；在確保中央財政調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，逐步降低專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和比重，加大一般性轉(zhuǎn)移支付投入；建立健全規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付管理制度，提高資金分配的科學性和公平性。
第四，完善中央政府投資管理，提高財政建設(shè)資金使用效益。中央政府投資管理中存在的一些投資計劃延遲下達、項目執(zhí)行進度緩慢、效益不高等問題，與規(guī)劃編制滯后、前期準備不充分、立項審核把關(guān)不嚴等密切相關(guān)。發(fā)展改革委和有關(guān)部門要按照經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，抓緊編制相關(guān)行業(yè)的專項建設(shè)規(guī)劃，分清輕重緩急，統(tǒng)籌選擇建設(shè)項目；研究建立政府投資決策責任追究制度，嚴把立項審批關(guān)；考慮拆遷、土地征用、移民、環(huán)境保護等方面因素，充分做好項目前期準備工作；加強對重大項目建設(shè)的指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，督促項目單位嚴格執(zhí)行招投標、監(jiān)理和質(zhì)量事故責任追究等制度，促進提高投資項目管理水平，提高財政資金的使用效益。
第五，明確金融國有資產(chǎn)的收益分配和預算管理制度，確保國有資產(chǎn)安全。目前，金融類企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管比較薄弱，相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，而且多頭監(jiān)管。國務(wù)院將研究制定金融企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有資本經(jīng)營預算、業(yè)績考核、責任追究等方面的制度辦法，明確部門職責分工，強化部門間協(xié)作，完善監(jiān)管信息溝通機制。財政部等部門要進一步嚴格審批金融企業(yè)境內(nèi)外投資、并購等事項，確保金融國有資產(chǎn)保值增值。
| 【關(guān)閉】 【打印】 |
