預防與查處并重 充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的免疫系統(tǒng)功能——08年度審計工作報告解讀
2008年是我國發(fā)展進程中很不尋常、很不平凡的一年。面對歷史罕見的重大挑戰(zhàn)和嚴峻考驗，黨中央、國務院團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民同心同德、頑強拼搏，戰(zhàn)勝了一個又一個困難，保持了經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。審計機關(guān)按照黨中央、國務院的部署和要求，堅持深入貫徹落實科學發(fā)展觀，牢固樹立科學審計理念，緊緊圍繞保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線，切實履行審計監(jiān)督職責，著力促進中央宏觀經(jīng)濟政策的貫徹落實，著力維護國家經(jīng)濟安全，著力促進依法行政和規(guī)范管理，著力促進反腐倡廉建設，著力促進制度建設和創(chuàng)新發(fā)展，較好地發(fā)揮了審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。劉家義審計長受國務院委托于6月24日作的《關(guān)于2008年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《審計工作報告》）充分體現(xiàn)和反映了這些特點。
一、始終貫穿促進保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展這條主線
2008年，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟形勢發(fā)展變化，黨中央、國務院對宏觀調(diào)控導向進行了重大調(diào)整。把宏觀調(diào)控的首要任務從防止經(jīng)濟過熱、防止明顯通脹，調(diào)整為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，實施了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。為貫徹落實中央的戰(zhàn)略部署，2008年以來，審計機關(guān)把促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為審計工作的重中之重，加大了對中央政策措施貫徹落實情況的審計監(jiān)督力度。在中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計中，把檢查有關(guān)部門和地方落實中央政策措施情況作為重要內(nèi)容，從政策實施效果和資金使用效益等諸多方面揭示問題、分析原因。上述審計情況和審計結(jié)果均寫入了今年的《審計工作報告》?？梢哉f，加強審計監(jiān)督，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展既是最近一段時期審計工作的重要指導思想，也是今年《審計工作報告》的一條主線，是今年報告的一個突出特點。
二、更加注重反映問題的宏觀性，突出整改情況
今年的《審計工作報告》沒有把濃墨重筆放在個性案例上，而是注重在進行歸納分析的基礎(chǔ)上，全面評價政策執(zhí)行情況和效果，總體反映整個行業(yè)或同類資金管理中存在的一些帶有共性的問題。在反映審計情況的1至10部分中，有6個部分是在整合和歸納多項審計和調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上綜合而成的。表面看，這種寫法可能給人平淡的感覺，不會產(chǎn)生直接點名批評的轟動效應。但理性、客觀的看，這種寫法一方面更便于報告的閱讀者能從整個經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景下審視一些帶有普遍性和傾向性的問題，另一方面更有利于從宏觀著眼完善制度、加強管理，保證中央方針政策的貫徹落實。
另外，今年的《審計工作報告》更加注重全面客觀地反映情況和問題。在充分揭示審計問題的同時，對每一審計項目的資金管理和項目管理情況以及取得的成效都有一個總體評價，對審計發(fā)現(xiàn)問題后，有關(guān)部門單位和地方各級人民政府所采取的措施和初步整改情況也有一個比較詳細的介紹。與往年相比，今年的《審計工作報告》對整改情況的反映更加全面、具體，力求做到對每一個問題的處理和整改都有交待。
三、更加注重從體制機制層面提出、揭示和反映問題
從近幾年審計情況看，財經(jīng)領(lǐng)域違法違規(guī)問題產(chǎn)生的原因，有個別部門、單位或者是個別領(lǐng)導干部和工作人員財經(jīng)法紀觀念淡薄的情況，但很多問題帶有普遍性，究其根源還是體制轉(zhuǎn)軌時期，管理不規(guī)范、制度不健全、體制機制不完善造成的。因此，今年的審計工作在嚴肅查處嚴重違法違紀問題的同時，更加注重揭示體制機制方面的問題，如今年的《審計工作報告》專門反映了現(xiàn)行財政體制存在的問題。在以往對地方財政或?qū)ｍ椯Y金審計時，審計人員可能更多地是關(guān)注擠占挪用中央?？?、地方配套資金不到位等問題，對問題產(chǎn)生的原因尤其是體制方面的原因缺乏分析，今年重點突出了這個方面，重點揭示了體制運行中的三個主要問題：一是“基層政府自主調(diào)控財力較少，事權(quán)與財力不完全匹配”；二是“地區(qū)間財力不夠均衡，基本公共服務供給水平差距較大”；三是“部分地方收支管理不夠規(guī)范”。這三個問題能否妥善地解決，事關(guān)地區(qū)間經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，事關(guān)調(diào)動地方的積極性和妥善處理中央與地方、地方上下級之間的財政關(guān)系。
同時，今年的《審計工作報告》加強了分析的力度，力求能使人既了解存在的問題，更明白問題產(chǎn)生的原因及解決辦法。如在揭示部分部門預算年初難以細化到具體項目和單位”的問題時，著重指出其原因是部門工作任務確定時間晚于部門預算編報時間，部門工作安排與部門預算安排不能很好地銜接，最后對這一問題有針對性的提出了建議“逐步建立起部門預算編制與業(yè)務工作計劃安排的協(xié)調(diào)和銜接機制”。同樣的還有：針對企業(yè)通過關(guān)聯(lián)交易規(guī)避消費稅的問題，揭示其原因是“消費稅制度不夠完善”；針對城市基礎(chǔ)教育經(jīng)費管理使用、招生和收費政策執(zhí)行等方面存在的一些問題，指出其根源在于“教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源相對有限且分布不均衡，一些地區(qū)或部門經(jīng)費投入保障管理責任未完全落實到位”；針對種糧農(nóng)民補貼資金分配上存在一些與國家政策要求不相符合的問題，分析其根源是“由于按政策要求確定實際種糧面積難度較大，各地普遍按計稅土地面積等相對穩(wěn)定的依據(jù)來分配補貼”。這樣反映問題比較客觀、恰當，有利于促進從根本上解決問題。
四、更加注重對民生工程和民生資金的審計
今年的《審計工作報告》充分反映出審計工作對民生工程和民生資金的重視。
如，2008年，審計署緊緊圍繞關(guān)系人民群眾切身利益的重點事項，開展了對城市基礎(chǔ)教育經(jīng)費、財政支農(nóng)資金和種糧農(nóng)民補貼資金的審計調(diào)查。通過審計揭示了很多影響中央惠民政策落實的問題，對有關(guān)部門和地方完善制度、加強管理、確保中央政策落到實處起到了促進作用。
再如，環(huán)境保護事關(guān)國家的長遠發(fā)展，2008年，審計署在這一新的審計領(lǐng)域進行了積極探索，對“三河三湖”和環(huán)渤海地區(qū)水污染防治以及41戶中央企業(yè)節(jié)能減排情況進行了審計調(diào)查，反映了水污染防治措施未落實到位、監(jiān)管不到位和資金管理不夠嚴格等問題。
另外，為充分發(fā)揮審計的時效，對汶川地震抗震救災資金和物資、金沙江溪洛渡水電站建設和中央新增投資項目進行了跟蹤審計。這不僅彌補了過去事后審計存在的不能及時發(fā)現(xiàn)問題或者發(fā)現(xiàn)了問題得不到及時解決的缺陷，而且審計提前介入，使審計機關(guān)與被審計單位及有關(guān)方面的協(xié)作配合更加緊密，堅持邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高，保證了國家重大政策措施的貫徹落實。
五、緊緊圍繞反腐倡廉建設，嚴肅查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件
《審計工作報告》的第10部分，專門反映了審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題的揭露和查處情況，并對審計發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟犯罪案件進行了剖析，以4個典型案例為例，歸納分析了目前經(jīng)濟案件的特征及四種表現(xiàn)形式：一是濫用職權(quán)、違規(guī)決策以牟取小團體或個人利益；二是相互串通轉(zhuǎn)移侵占國有資產(chǎn)；三是虛構(gòu)交易、虛假擔保、違規(guī)操作甚至內(nèi)外勾結(jié)騙取銀行貸款；四是利用專業(yè)優(yōu)勢或內(nèi)幕信息操縱股價從中牟利。
六、緊緊圍繞促進民主法治建設和制度建設提出建議
今年的《審計工作報告》共提出了五條建議：一是盡快修訂預算法，推進財政管理的統(tǒng)一完整和公開透明；二是進一步加強改進預算管理，切實推進預算公開，增強預算的約束力和嚴肅性；三是進一步加強協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督，確保中央關(guān)于保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展各項政策措施落實到位；四是加強金融監(jiān)管協(xié)作，防范和化解系統(tǒng)性風險；五是積極推進政務公開，健全責任追究和問責機制。上述建議切中體制性障礙、制度性缺陷，有較強的針對性。如建議提出的預算完整和公開的問題，預算完整是預算管理應當遵循的最基本原則，不僅關(guān)系規(guī)范預算管理的具體工作，而且也是政府加強財政管理，人大依法加強預算監(jiān)督的重要保障；同樣，預算公開也是預算管理應當遵循的基本原則，對公共財政而言，廣泛的群眾參與和充分的討論是保證預算符合廣大人民意愿和要求的前提，要做到這一點，預算公開是一個必要的條件。同時，預算公開也是保證財政資源配置權(quán)力在陽光下運行的關(guān)鍵所在。再如，審計揭示的預算編制不夠細化、轉(zhuǎn)移支付資金在地方政府預算中編列不全的問題，與目前預算編制辦法不完善，尤其是部門預算編制的時間和要求與部門工作計劃安排不相銜接、全國人大審查批準預算的時間晚于地方人大有直接的關(guān)系，針對這一問題，建議提出進一步加強和改進預算管理，增強預算的約束力和嚴肅性?？傊鍡l建議均是針對審計發(fā)現(xiàn)的問題提出的，著眼于健全制度、完善體制機制、規(guī)范管理，有很強的針對性。
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