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金沙江溪洛渡水電站工程審計(jì)結(jié)果（第一階段） |
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（二○○九年七月二十日公告） |
根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定，審計(jì)署2007年和2008年連續(xù)對中國長江三峽開發(fā)總公司（以下簡稱三峽總公司）投資建設(shè)的金沙江溪洛渡水電站工程（以下簡稱溪洛渡工程）建設(shè)管理、移民安置等情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，第一階段審計(jì)已經(jīng)結(jié)束?，F(xiàn)將審計(jì)結(jié)果公告如下：
一、溪洛渡工程基本情況
溪洛渡工程是三峽總公司在金沙江下游開發(fā)的4個(gè)大型水電站之一，也是國家實(shí)施“西電東送”的第一期工程，設(shè)計(jì)裝機(jī)容量1260萬千瓦。2002年原國家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)。2005年11月批準(zhǔn)可研設(shè)計(jì)，可研總投資674.78億元，其中靜態(tài)總投資503.42億元，建設(shè)期貸款利息171.36億元。建設(shè)資金來源為企業(yè)自有資金、企業(yè)債券和銀行貸款，建設(shè)總工期13年。溪洛渡工程2003年3月開始籌建，2007年11月完成大江截流。目前，場內(nèi)外交通、施工營地、導(dǎo)流等工程已基本完工，地下廠房、大壩正在開挖施工。截至2008年8月，三峽總公司累計(jì)籌集建設(shè)資金158.68億元，累計(jì)完成投資152.95億元。
根據(jù)發(fā)展改革委批復(fù)的溪洛渡工程可行性研究階段建設(shè)征地和移民安置規(guī)劃，建設(shè)征地和移民安置補(bǔ)償投資概算為77.8億元。三峽總公司與四川、云南兩省簽訂包干協(xié)議，分別為34.6億元和43.2億元。截至2008年8月底，兩省累計(jì)收到三峽總公司撥付的移民資金20.74億元，累計(jì)下?lián)?4.17億元，本級使用2.3億元，余額為4.48億元（含利息收入）。溪洛渡水電站水庫淹沒影響區(qū)涉及四川、云南兩省8縣1區(qū)，規(guī)劃搬遷總?cè)丝?1 035人。截至2008年8月底，施工區(qū)及圍堰區(qū)已累計(jì)搬遷安置9639人，庫區(qū)移民安置工作正在進(jìn)行。
二、審計(jì)評價(jià)
審計(jì)結(jié)果表明，三峽總公司及各參建單位在“建設(shè)一座電站、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)、改善一片環(huán)境、造福一批移民”的開發(fā)理念下，克服建設(shè)周期長、技術(shù)復(fù)雜、移民安置任務(wù)重等困難，逐步建立健全各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，較好地完成了階段性建設(shè)任務(wù)。
（一）建設(shè)資金管理使用情況較好。三峽總公司重視財(cái)務(wù)管理工作，按照可行性研究報(bào)告要求，根據(jù)工程進(jìn)度需求及時(shí)籌集建設(shè)資金，內(nèi)控制度比較健全，會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理比較規(guī)范，審計(jì)沒有發(fā)現(xiàn)挪用和嚴(yán)重侵占建設(shè)資金的問題。
（二）工程建設(shè)管理不斷加強(qiáng)并逐步規(guī)范。審計(jì)署2006年對三峽工程實(shí)施審計(jì)后，三峽總公司舉一反三，加大了對溪洛渡工程的管理力度，細(xì)化工程組織、合同管理和質(zhì)量安全管理流程，采用先進(jìn)的信息化管理系統(tǒng)進(jìn)行控制，工程建設(shè)管理水平逐步提高，已完工程質(zhì)量優(yōu)良率達(dá)90％。
（三）建立市場準(zhǔn)入制度，不斷規(guī)范施工企業(yè)行為。三峽總公司在總結(jié)三峽工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)建筑市場現(xiàn)狀和溪洛渡工程實(shí)際情況，制定了多項(xiàng)管理制度，實(shí)行了建筑市場施工單位準(zhǔn)入制度，工程建設(shè)資金封閉運(yùn)行，定期清理不合格施工隊(duì)伍，有效保障了工程順利實(shí)施。
（四）四川、云南兩省政府積極組織協(xié)調(diào)，移民安置進(jìn)展基本順利。兩省政府高度重視移民安置工作，建立和健全了移民管理機(jī)構(gòu)，制定多項(xiàng)移民資金使用和管理規(guī)定。各級移民管理機(jī)構(gòu)克服人員少、任務(wù)重、移民安置政策調(diào)整等困難，積極組織實(shí)施移民安置、實(shí)物指標(biāo)調(diào)查復(fù)核等工作，保證了工程建設(shè)順利進(jìn)行。
審計(jì)也發(fā)現(xiàn)溪洛渡工程在投資控制、工期進(jìn)度、招投標(biāo)、關(guān)聯(lián)企業(yè)管理等方面還存在一些影響項(xiàng)目投資效益的問題，四川、云南兩省在移民安置進(jìn)度、移民資金管理和使用上也還存在一些問題，需要加以改進(jìn)。
三、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）項(xiàng)目執(zhí)行概算尚未編制完成，投資控制目標(biāo)不夠明確，投資控制管理尚待加強(qiáng)。
溪洛渡工程2003年開始籌建，已簽訂各類合同金額380億元，累計(jì)完成投資152億元，但三峽總公司至今尚未編制完成項(xiàng)目執(zhí)行概算。因工程投資缺少分部門、分項(xiàng)目的控制標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，建設(shè)中出現(xiàn)合同執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)、工程造價(jià)審核把關(guān)不嚴(yán)等問題，導(dǎo)致工程建設(shè)成本增加，部分單項(xiàng)工程超過可研估算。統(tǒng)計(jì)264份完成比例在90％以上的建安工程合同，合同原始金額38.17億元，截至2008年8月底，投資累計(jì)增加10.97億元，增加比例達(dá)28.74％。由于沒有執(zhí)行概算，審計(jì)難以對投資總體控制作出評價(jià)。
（二）大幅壓縮工期，一定程度上增加了工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)可行性研究報(bào)告，溪洛渡工程計(jì)劃2002年初開始籌建，2008年11月金沙江截流。而實(shí)際2003年3月開始籌建，2007年11月完成金沙江截流?；I建工作較原計(jì)劃推遲15個(gè)月，截流提前12個(gè)月，合計(jì)壓縮工期27個(gè)月，加大了工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和難度，也增加了項(xiàng)目建設(shè)成本。統(tǒng)計(jì)45個(gè)對外交通建安工程，合同金額20.14億元，因趕工期等原因?qū)е麓罅孔兏罱K結(jié)算金額26.85億元，變更率達(dá)33.32％。對外交通工程2003年8月開始詳勘，同年10月開工，由于勘察設(shè)計(jì)時(shí)間短，地質(zhì)勘察不到位，發(fā)生F標(biāo)大路梁子隧道突發(fā)瓦斯溢出并燃燒的重大安全事故，工程進(jìn)口段停工34天。
（三）部分項(xiàng)目招投標(biāo)管理不夠規(guī)范。
溪洛渡工程應(yīng)招標(biāo)分項(xiàng)目464項(xiàng)，合同金額248.98億元。實(shí)際執(zhí)行中，未招標(biāo)項(xiàng)目219項(xiàng)，占47.2%，合同金額16.79億元，占6.74％。
（四）部分關(guān)聯(lián)企業(yè)管理、履行職責(zé)不到位，獲取不當(dāng)收益。
審計(jì)抽查參與溪洛渡工程建設(shè)的部分三峽總公司下屬企業(yè)，發(fā)現(xiàn)一些關(guān)聯(lián)企業(yè)收費(fèi)偏高，履行職責(zé)不到位。如三峽總公司將溪洛渡工程的招標(biāo)代理直接委托給下屬關(guān)聯(lián)企業(yè)三峽國際公司。根據(jù)三峽總公司內(nèi)部招標(biāo)代理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三峽國際公司收取代理費(fèi)2571萬元，超出國家收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1010萬元。經(jīng)對審計(jì)抽查的91個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，由于招投標(biāo)文件的編制和審查以及清標(biāo)工作不到位，部分項(xiàng)目招標(biāo)文件技術(shù)條款和商務(wù)條款描述歧義，導(dǎo)致投資增加5000多萬元。
2003年3月至2006年11月，三峽總公司將溪洛渡工程部分監(jiān)理業(yè)務(wù)直接委托給下屬企業(yè)三峽發(fā)展公司，并簽訂17份工程監(jiān)理和其他服務(wù)合同協(xié)議，合同總價(jià)15 328.69萬元，扣除成本費(fèi)用，三峽發(fā)展公司取得收益3471.09萬元。在實(shí)際監(jiān)理過程中，三峽發(fā)展公司現(xiàn)場人員投入嚴(yán)重不足，資質(zhì)偏低，審核把關(guān)不嚴(yán)。抽查22個(gè)工程監(jiān)理日記發(fā)現(xiàn)，監(jiān)理人員跨崗位、跨項(xiàng)目、跨專業(yè)上崗現(xiàn)象嚴(yán)重；抽查2007年8月份人員名單發(fā)現(xiàn)，無監(jiān)理員資格證上崗49人，占該公司溪洛渡工程監(jiān)理部人員的23％。
此外，審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，溪洛渡工程建設(shè)中部分項(xiàng)目合同管理及結(jié)算管理不夠嚴(yán)格，工程建設(shè)、生產(chǎn)、管理用房面積和投資超標(biāo)，增大了工程建設(shè)成本；個(gè)別項(xiàng)目工程質(zhì)量、安全管理還存在疏漏；概算多計(jì)列勘察設(shè)計(jì)費(fèi)；部分環(huán)保項(xiàng)目未能達(dá)到規(guī)劃要求等。
（五）移民安置未如期完成。
主要是施工區(qū)移民安置尚未全部完成。2003年，為滿足工程建設(shè)需要，四川、云南兩省采取臨時(shí)過渡方式開始施工區(qū)移民搬遷。目前，四川省已完成施工區(qū)移民搬遷安置工作。云南省施工區(qū)移民安置實(shí)施規(guī)劃尚未修編完成。
此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)有14. 41億元移民資金因管理環(huán)節(jié)多，撥付不及時(shí)。
四、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的處理情況及建議
針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，審計(jì)署已依法出具審計(jì)報(bào)告，下達(dá)了審計(jì)決定書。同時(shí)建議：
（一）三峽總公司應(yīng)盡快編制完成項(xiàng)目執(zhí)行概算，加強(qiáng)對工程動(dòng)態(tài)投資的有效控制，建立科學(xué)合理的工程價(jià)差測算、結(jié)算機(jī)制，完善投資控制管理體系，切實(shí)提高建設(shè)資金使用效益。
（二）三峽總公司應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)工程建設(shè)管理，嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)法，確保招投標(biāo)公開、公平、公正；加強(qiáng)合同管理，提高招投標(biāo)文件和合同條款的嚴(yán)密性和可操作性，嚴(yán)格執(zhí)行合同約定，減少不合理支出；加強(qiáng)對關(guān)聯(lián)企業(yè)的管理，用市場機(jī)制引導(dǎo)其參與投標(biāo)競爭，并監(jiān)督下屬企業(yè)履行合同約定的義務(wù)和責(zé)任。
（三）國家有關(guān)部門和地方政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，妥善處理發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)與控制項(xiàng)目投資的矛盾，盡快完成移民安置實(shí)施規(guī)劃，切實(shí)落實(shí)移民安置政策，完善相關(guān)措施，確保社會(huì)穩(wěn)定。
五、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
三峽總公司及其相關(guān)單位高度重視審計(jì)提出的問題和意見，把落實(shí)整改與加強(qiáng)內(nèi)部控制管理結(jié)合起來，進(jìn)一步規(guī)范了工程計(jì)量和合同管理，糾正違規(guī)金額3600多萬元。制定多項(xiàng)管理辦法，調(diào)整機(jī)構(gòu)、充實(shí)監(jiān)理人員、明晰崗位職責(zé)、加強(qiáng)崗位知識和技術(shù)培訓(xùn)，完善了監(jiān)理管理機(jī)制。對不合格施工企業(yè)及時(shí)清退，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度。 四川、云南兩省政府高度重視審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改工作，針對移民安置實(shí)施規(guī)劃滯后和政策不夠完善問題，積極研究妥善解決辦法。云南省政府已責(zé)成省移民局對移民資金實(shí)施嚴(yán)格的限時(shí)撥付制度，加快移民安置進(jìn)度。
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