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部分城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項目

建設(shè)效果的審計結(jié)果

（二○○四年七月三十日公告）

    為了促進(jìn)加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，提高國債資金投資效益，2003年，審計署組織對山西、河南、遼寧等28個?。▍^(qū)、市）的526個利用國債資金建設(shè)的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)效果情況進(jìn)行了審計，重點檢查了項目建設(shè)進(jìn)展和建成后的運營情況。

    一、審計的基本情況及評價意見

    這次審計的范圍是，28個?。▍^(qū)、市）截至2002年底利用國債資金建設(shè)的城市污水和垃圾處理以及供水、供氣、供熱等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。審計的主要內(nèi)容是，地方政府與國家發(fā)展改革委員會（以下簡稱國家發(fā)展改革委）及有關(guān)部門簽訂的《國債項目2002年建設(shè)任務(wù)、工程質(zhì)量責(zé)任書》（簡稱《建設(shè)責(zé)任書》）中明確的有關(guān)責(zé)任的履行情況，以及項目資金管理使用和建設(shè)效果情況。審計的重點是，檢查因決策失誤、可行性研究偏離實際、規(guī)劃布局不當(dāng)、總體設(shè)計不配套、管理不善、運營條件不具備等原因造成的效益低下、損失浪費問題。審計過程中，注重采取審計與專項審計調(diào)查、真實合法審計與效益審計相結(jié)合的做法，嚴(yán)肅查處項目建設(shè)中的各類違法違規(guī)問題，分析和評價項目建設(shè)效果，促進(jìn)加強(qiáng)國債項目管理，提高投資效益。

    審計查明，1998至2002年，中央為改善城市基礎(chǔ)設(shè)施落后現(xiàn)狀，累計安排國債資金983.88億元，用于28個?。▍^(qū)、市）1965個污水和垃圾處理以及供水、供氣、供熱等項目的建設(shè)，總投資達(dá)3 992億元。這次審計抽查了526個項目，其中污水處理230個，垃圾處理83個，供水157個，供氣33個，供熱23個，總投資967億元，占這些地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資總額的24%。

    審計結(jié)果表明，在各級政府的重視下，城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項目建設(shè)取得了較好成效。截至2002年底，審計的526個項目中，已建成320個，新增日污水處理總量1300萬噸，日垃圾處理總量2.2萬噸，日供水626萬噸，日供氣684萬立方米。這些項目的建成，緩解了許多城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況，對保護(hù)和改善城市居民的生活環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，產(chǎn)生了良好的社會效益和環(huán)境效益。但審計中也發(fā)現(xiàn)，部分項目建設(shè)效果比較差，沒有達(dá)到預(yù)期建設(shè)目標(biāo)。

    二、項目建設(shè)效果方面存在的主要問題及原因

    （一） 四分之一項目沒能按建設(shè)責(zé)任書或計劃建成

    抽查的526個項目中，有136個未按照國家發(fā)展改革委與有關(guān)?。▍^(qū)、市）政府簽訂的建設(shè)責(zé)任書或項目計劃建成，其中：污水68個，垃圾18個，供水29個，供氣16個，供熱5個。這些項目尚有85.47億元投資未如期完成，占計劃投資額的26.8%（參見圖1）。

    這些項目逾期未建成的直接原因：一是前期工作薄弱，“三邊”問題比較突出；二是配套資金不落實，一些地方政府沒有完全落實建設(shè)責(zé)任，未及時足額落實配套資金。截至2003年6月，這526個項目中，中央補(bǔ)助國債和轉(zhuǎn)貸地方國債已到位98%，而地方配套資金只到位78%，實際缺口近100億元；三是部分利用外資項目，因?qū)ν庹勁?、招?biāo)程序復(fù)雜等影響了建設(shè)工期；四是因城市改造、拆遷等影響管網(wǎng)建設(shè)。陜西省1998年在渭河沿岸建設(shè)5個污水處理工程，其中應(yīng)于2002年底建成4個，但實際只建成2個，渭河污染問題仍未得到根本解決。山東省莒縣、日照、微山污水處理廠和菏澤引黃供水工程等4個項目已上報建成，但實際還有近一半工程量未完成。

圖1．各行業(yè)逾期未建成項目所占比重圖

    （二）部分已建成項目運營效果較差

    在已建成的320個項目中，有32個基本未投入運營，18個長期處于試運營或開開停停狀態(tài)，另有69個運營項目未達(dá)到當(dāng)年設(shè)計生產(chǎn)能力，其中，污水、垃圾處理和供水項目平均實際生產(chǎn)能力分別只占當(dāng)年設(shè)計能力的59%、56%和33%，設(shè)備閑置問題比較突出。

    造成項目不能正常運營和未達(dá)到設(shè)計能力的直接原因是：配套管網(wǎng)建設(shè)滯后；運營經(jīng)費不足；工藝和設(shè)備設(shè)計不合理；設(shè)備質(zhì)量存在嚴(yán)重問題；少數(shù)項目建設(shè)規(guī)模過大，超過了實際需要。安徽省巢湖市污水處理廠2001年6月一期工程完工后，因缺少運營資金僅試運行了一個月，二期工程完工后，也只進(jìn)行了設(shè)備聯(lián)動試運行。遼寧省鞍山市西部污水處理項目投產(chǎn)一年來，由于運營資金不足，僅能從事維護(hù)性運轉(zhuǎn)，污水仍被直接排入太子河和大遼河，未能實現(xiàn)可行性研究報告中提出的集中處理城市污水、改善遼河下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境的投資目標(biāo)。山西省榆次、陽泉市兩個污水處理廠由于項目建設(shè)時沒有考慮相應(yīng)的管網(wǎng)建設(shè)，2000年建成后一直無法投入運營。四川省阿壩州4個已建成的垃圾處理廠因設(shè)備質(zhì)量嚴(yán)重不合格，處于癱瘓狀態(tài)；都江堰市污水處理廠設(shè)計能力為每天4萬噸，因管網(wǎng)不配套，僅能流進(jìn)污水0.15萬噸，達(dá)不到進(jìn)水量的最低要求，生化處理無法運轉(zhuǎn)。甘肅省白銀市城市供水工程投產(chǎn)近一年來，平均日供水量不到1萬噸，不到設(shè)計能力的10%，設(shè)備利用率僅為交付使用設(shè)備的15%。

    （三）部分污水、垃圾項目處理指標(biāo)不達(dá)標(biāo)

    在已投入運營的污水、垃圾處理項目中，有14個處理指標(biāo)未達(dá)標(biāo)。其直接原因是，項目設(shè)計不合理，擅自減少建設(shè)內(nèi)容，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使項目功能和質(zhì)量受到較大影響。安徽省合肥市建委等有關(guān)部門在建設(shè)南淝河治理項目過程中，一方面大幅度增加沿河兩岸景觀改造等建設(shè)內(nèi)容，其中綠化與景觀用地多征了80萬平方米，超概算達(dá)1.72億元，概算外增加燈飾景觀費用3 327萬元；另一方面又大幅削減污水管網(wǎng)、河道清淤等必要的建設(shè)內(nèi)容，少建污水管道60公里和1座泵站，比概算減少投資1.25億元。由于大幅削減管網(wǎng)建設(shè)，致使原設(shè)計中的雨水、污水分流無法實現(xiàn)，汛期時污水直接排入河道，加之由于上游河道未進(jìn)行清淤，造成淤泥堆積，嚴(yán)重影響了南淝河水污染治理效果。山東省煙臺市套子灣污水處理廠回用水處理工藝無法消除氯離子，生產(chǎn)的回用水氯離子嚴(yán)重超標(biāo)，連綠化用水標(biāo)準(zhǔn)都難以達(dá)到。貴州省貴陽市高雁垃圾填埋場已投入使用近兩年，滲透液處理指標(biāo)一直未能達(dá)標(biāo)。  

表1．526個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)情況統(tǒng)計表

（四）部分項目損失浪費嚴(yán)重

審計發(fā)現(xiàn)，有34個項目由于管理不善、設(shè)備不合格以及工程質(zhì)量缺陷等原因，存在較為嚴(yán)重的損失浪費問題。如廣西壯族自治區(qū)北海市白水塘垃圾處理項目在設(shè)備采購過程中把關(guān)不嚴(yán)，對代理商未進(jìn)行資格審查，在簽訂合同時，多處違反國際通用慣例，付款方式、期限、索賠等條款明顯不合理，已給國家造成直接經(jīng)濟(jì)損失約1 900萬元，還使價值近9 200萬元的設(shè)備和廠房閑置。河南省鄭州市供水工程因前期勘察設(shè)計失誤、建設(shè)管理不善等原因造成各種損失2 716萬元。投資5.6億元的牡丹江煤氣工程因盲目建設(shè)、管理混亂、損失嚴(yán)重而停產(chǎn)。

    從審計情況看，部分項目建設(shè)效果較差，除上述直接原因外，還存在以下一些深層次的問題：

    一是政府投資項目決策機(jī)制尚不健全。由于前期規(guī)劃工作薄弱，有些地方將論證不充分、概算編制不完整的項目予以申報，甚至將已完工項目改頭換面重復(fù)申報，造成有些項目選址布局不當(dāng)、設(shè)施不配套、設(shè)計漏項多，建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際。

    二是經(jīng)營機(jī)制落后，建設(shè)和運營仍主要依賴政府。不少地方的城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項目的建設(shè)和運營基本由政府承擔(dān)，資金配套、貸款擔(dān)保和彌補(bǔ)運行經(jīng)費不足都主要依靠地方財政。項目建成后實行事業(yè)管理的模式，造成政企不分，職責(zé)不清，機(jī)構(gòu)臃腫，效益低下；同時，一些地方的污水、垃圾處理收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以補(bǔ)償運行維護(hù)費用，一方面加重了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，另一方面也使經(jīng)營者缺乏積極性，在很大程度上影響了城建和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施國債項目的建設(shè)運營效果。

    三是項目管理比較薄弱。一是90個項目執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格。主要采取邀標(biāo)、議標(biāo)和指定方式，致使一些無相應(yīng)資質(zhì)的施工單位承攬工程，或違法轉(zhuǎn)包，層層收取管理費。如廣東火電工程總公司海南分公司不具有市政工程施工資質(zhì)，在承包三亞城市污水處理項目部分管道工程后，轉(zhuǎn)包給兩家單位，收取轉(zhuǎn)包費288萬元。二是擠占挪用建設(shè)資金4.67億元。遼寧省撫順市三寶屯污水處理項目在考察工藝和采購2 300萬元的國外設(shè)備中，出國費用就達(dá)195萬元。新疆石河子市污水處理廠在完成投資尚不到10%的情況下，業(yè)務(wù)招待費就已超支2.3倍。

    三、審計建議

    這次審計結(jié)束后，審計署征求了國家發(fā)展改革委、建設(shè)部和有關(guān)?。▍^(qū)、市）政府及被審計單位對審計結(jié)果的意見，對查出的違法違規(guī)問題依照有關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行了處理，并提出了整改意見。對少數(shù)項目因決策失誤、管理不善造成嚴(yán)重?fù)p失浪費及其他違法違規(guī)問題，及時向國務(wù)院作了反映，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志均作了重要批示。有關(guān)部門和地方政府對此十分重視，積極整改，有的很快得到落實，部分違法違規(guī)問題已得到糾正，項目管理薄弱的情況也有所改善。為進(jìn)一步提高城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項目建設(shè)效果，充分發(fā)揮國債投資效益，審計署建議：

    （一）采取切實有效措施，解決部分項目建設(shè)滯后及不能正常運營等突出問題，盡快發(fā)揮應(yīng)有效益。建議國家發(fā)展改革委等部門進(jìn)一步加強(qiáng)國債項目建設(shè)效果的跟蹤檢查，督促地方各級政府認(rèn)真落實建設(shè)責(zé)任，加快逾期未完工項目的建設(shè)。對經(jīng)深入論證屬于“貪大求洋”的項目，應(yīng)堅決調(diào)整建設(shè)規(guī)模；對確不需要再續(xù)建的項目，應(yīng)堅決予以停批、停建；對建成后不能正常運營、實際生產(chǎn)能力明顯低于設(shè)計能力，以及生產(chǎn)指標(biāo)未達(dá)標(biāo)的項目，應(yīng)組織專家分析原因，采取相應(yīng)補(bǔ)救措施，盡量減少損失；對未嚴(yán)格履行建設(shè)責(zé)任，造成嚴(yán)重?fù)p失浪費的，應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。要切實重視配套管網(wǎng)建設(shè)，盡量避免主體廠房與管網(wǎng)建設(shè)脫節(jié)的情況。

    （二）完善政府投資項目決策及監(jiān)管機(jī)制，從根本上解決部分項目管理不善和建設(shè)效果較差的問題。建議國家發(fā)展改革委、財政部按照中央關(guān)于健全科學(xué)決策機(jī)制和投資體制改革的要求，盡快研究建立和完善政府投資項目咨詢制度、公示制度、投資效益評審制度以及建設(shè)責(zé)任追究辦法，增強(qiáng)政府投資透明度，強(qiáng)化規(guī)劃的指導(dǎo)作用，提高項目決策的科學(xué)化程度和監(jiān)管水平。

    （三）進(jìn)一步加強(qiáng)資金和項目管理，確保項目建設(shè)規(guī)范有序地進(jìn)行。針對部分項目仍存在擠占挪用建設(shè)資金、不嚴(yán)格實行招投標(biāo)和損失浪費等問題，建議國家發(fā)展改革委會同地方各級政府進(jìn)一步加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)國債資金和項目管理的各項規(guī)定，切實做好項目的竣工驗收工作，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)問題，確保工程質(zhì)量。

（四）改革管理體制和運營機(jī)制，加快推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化、市場化。針對目前城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期主要靠政府投資經(jīng)營，實施產(chǎn)業(yè)化和市場化還存在不少亟待解決的問題，建議國家發(fā)展改革委會同建設(shè)部等有關(guān)部門認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，找出存在問題，盡快研究制定城市污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運營、市場準(zhǔn)入、市政公用產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的配套政策及實施辦法，鼓勵各類所有制企業(yè)參與投資和經(jīng)營，改變主要由政府投資的格局，解決政企不分的問題，完善項目管理體制和經(jīng)營機(jī)制，促進(jìn)國債投資更好地發(fā)揮效益。

    附件：

城市基礎(chǔ)設(shè)施國債項目審計

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