——2019年7月24日在第十五屆上海市人民代表大會常務委員會第十三次會議上
市審計局局長王建平
主任、各位副主任、秘書長，各位委員：
我受市人民政府委托，報告2018年度市級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據審計法及相關法律法規(guī)，市審計局對2018年度市級預算執(zhí)行和其他財政收支進行了審計。我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹中央和市委審計委員會會議精神,認真落實《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，重點關注財政資金的使用績效和政策實施效果。按照建立向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的相關要求，進一步加強對國有資產的審計監(jiān)督。圍繞“查問題、防風險、促改革、助發(fā)展”，大力推進審計全覆蓋，依法全面履行審計監(jiān)督職責，努力為上海加快提升城市能級和核心競爭力，加快構筑發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢提供服務和保障。
2018年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，全市各部門認真貫徹中央和市委、市政府決策部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，聚焦推動高質量發(fā)展、創(chuàng)造高品質生活，加快建設“五個中心”，全力打響“四大品牌”，緊緊圍繞“更好為全國改革發(fā)展大局服務”和“三項新的重大任務”要求，推動改革開放向縱深發(fā)展。從審計情況來看，市級預算執(zhí)行情況總體較好，財政管理不斷加強，財政保障能力進一步增強。
——經濟運行保持平穩(wěn)增長，經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。全市經濟運行總體平穩(wěn)，符合預期。經濟結構優(yōu)化升級，質量效益穩(wěn)步提升，財政政策在構建更高層次開放型經濟新體制、聚焦支持自貿區(qū)改革創(chuàng)新、服務科創(chuàng)中心建設中的作用進一步增強，經濟活力和動力進一步提升。
——財政支出聚力增效，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。持續(xù)加大對科技重大專項等高質量發(fā)展的關鍵領域的財稅支持力度，聚力支持長三角一體化發(fā)展全面提速，全力支持打好三大攻堅戰(zhàn)，積極落實減稅降費等各項政策，切實減輕企業(yè)負擔。但支出剛性需求持續(xù)增長，財政收支“緊平衡”特征日益明顯。
——民生投入不斷加大，民生福祉持續(xù)改善。努力解決“老小舊遠”等突出民生問題，平穩(wěn)落實國家各項社會保險政策，實施積極就業(yè)政策，加大教育投入，大力推動基本公共服務均等化。統(tǒng)籌推進城市更新、舊區(qū)改造和大居配套建設。大力推進生態(tài)文明建設，打好污染防治攻堅戰(zhàn),積極落實強農惠農富農政策。
——審計整改持續(xù)推進，閉環(huán)管理機制日益完善。市政府召開專題會議研究部署審計整改工作，督促有關部門單位認真落實審計整改。市審計局加強對突出問題的整改檢查力度，配合市人大開展跟蹤調研，建立健全與相關部門的協(xié)調工作機制。截至目前，針對2018年度審計查出的問題，各部門單位共制定整改措施343項，建立健全制度171項，促進增收節(jié)支22.27億元。
一、一般公共預算管理和重點專項資金審計情況
(一)一般公共預算管理審計發(fā)現(xiàn)的問題。
2018年，市本級一般公共預算收入共計5240.5億元，支出共計5240.5億元。市審計局對市本級一般公共預算管理和政府投資項目開展了審計。從審計情況看，市財政局等相關部門持續(xù)優(yōu)化財政支出結構，預算管理水平和財政資金使用績效不斷提高，但也存在一些問題。
1.部門決算中其他支出占比較高。2018年度部門決算經濟分類科目中，其他支出占比達36.79%。主要原因是部分預算單位預算支出不細化，影響部門決算的準確性。
2.預算安排未充分考慮以前年度執(zhí)行情況。8家單位11個項目在連續(xù)兩年預算執(zhí)行率均低于50%的情況下，依然參照以前年度慣例編制2018年預算，實際預算執(zhí)行率仍較低，涉及金額6249萬元。
3.政府建設項目投資控制不嚴。一是13個項目未按合同約定進行結算，多計工程結算價款6066萬元。二是9個項目因相關單位履職不到位增加項目成本或造成損失浪費，涉及金額4509萬元。三是8個項目超概算或概算外投資，涉及金額3.73億元。
(二)部門預算執(zhí)行審計發(fā)現(xiàn)的問題。
市審計局利用信息化手段對全市預算單位的2018年數(shù)據進行分析，重點抽查了17家預算單位課題費、會議費、培訓費等支出。從審計情況看，各單位部門預算編制質量進一步提高，預算執(zhí)行情況較好，但也存在一些問題。
1.課題費預算不完整，外包課題管理不嚴格。一是3家單位在課題費預算之外的“管理工作經費”等專項中，又安排課題527個，涉及金額4006萬元。二是3家單位外包課題管理不嚴格，96個外包課題未驗收，48個外包課題未按進度撥付資金，1個外包課題被承接方轉包。
2.未嚴格執(zhí)行會議費、培訓費有關規(guī)定。一是2家單位在“綜合部門重點工作”等10個專項中列支36項會議費及培訓費，未按規(guī)定單獨列報，涉及金額211萬元。二是3家單位有32項會議費及培訓費報銷手續(xù)不完備，缺乏必要的原始單據，涉及金額283萬元。
3.信息系統(tǒng)運維費預算編制依據不足。4家單位的信息系統(tǒng)運維預算事先未按規(guī)定報市經濟信息化委審核，預算編制依據不足，涉及4個項目，金額共計196萬元。
(三)市級教育支出審計發(fā)現(xiàn)的問題。
2018年，市教委系統(tǒng)收入總計372.54億元，支出總計368.78億元。市審計局對市教委本部及所屬預算單位開展了審計，重點抽查了8家單位。從審計情況看，本市不斷加大教育投入，深化財政教育經費投入機制改革，整合教育資源，促進教育事業(yè)快速、健康、可持續(xù)發(fā)展，但也存在一些問題。
1.大量資金結存。一是建設項目資金結存。16家單位對項目進度預估不足，未按進度撥付建設項目資金，造成資金結存20.53億元。二是政府采購項目資金結存。為了提高預算執(zhí)行率，市教委所屬16家預算單位將采購款項支付給供應商后，再以收取超規(guī)定比例保證金的形式收回，造成資金結存，近三年涉及665個采購項目，金額共計9942萬元。三是賬面結存資金未及時清理。截至2018年底，市教委本部及個別所屬預算單位超過3年以上未使用的資金共計1.84億元。
2.房屋資產管理不嚴。一是部分房產權屬不清，涉及56家單位1686處房產，面積共計549萬平方米，占市教委系統(tǒng)房產總面積的44.75%。二是部分房產賬實不符，涉及40家單位726處房產，面積共計109萬平方米。三是部分房屋租金收取不及時，涉及金額共計1374萬元。
3.專項資金使用效率不高。5個項目的專項資金投入分散，未實現(xiàn)財政資金的有效整合，涉及預算金額共計1.23億元。如“大中小德育一體化建設工程”項目預算金額1806萬元，分配至45家單位，其中最少僅4萬元。
二、國有土地出讓預算管理和環(huán)境保護政策落實審計情況
(一)國有土地出讓預算審計發(fā)現(xiàn)的問題。
2018年，市本級國有土地出讓收入共計706.46億元，支出共計567.98億元。市審計局對市本級國有土地出讓收支預算情況開展了審計。從審計情況看，本市土地出讓收支預算執(zhí)行基本規(guī)范，但也存在一些問題。
1.土地儲備項目資金結存，使用效益不高。截至2018年底，市土地儲備中心有34.23億元資金未及時安排使用，資金長期閑置，影響使用效率。
2.儲備地塊收入未按規(guī)定繳入國庫。部分市區(qū)聯(lián)合儲備地塊劃撥收入和土地臨時利用收入，未按規(guī)定及時繳入國庫，涉及金額共計3.75億元。
3.為開發(fā)商墊付的土地征收成本未及時結清。個別區(qū)在土地出讓后，未及時進行征收成本認定和項目結算。截至2018年底，應由開發(fā)商承擔的征收成本1.21億元尚未結清。
(二)環(huán)境保護政策落實審計發(fā)現(xiàn)的問題。
市審計局對9個區(qū)農村生活污水處理設施管理、15個區(qū)中小河道綜合整治和環(huán)境保護監(jiān)督管理等相關政策落實情況開展了審計。從審計情況看，相關區(qū)和部門采取有力措施推進自然資源管理和落實環(huán)境保護政策，努力打好污染防治攻堅戰(zhàn)，但也存在一些問題。
1.農村生活污水處理設施管理存在的問題。一是8個區(qū)污水處理工程建設計劃與村莊布點規(guī)劃缺乏有效銜接，部分剛建成的農村生活污水設施面臨被拆除報廢的風險。二是2個區(qū)農村生活污水處理設施出水超標排放。三是4個區(qū)污水處理設施后續(xù)管理養(yǎng)護不到位，形成二次污染。
2.中小河道控源截污綜合整治存在的問題。一是8個區(qū)部分河道周邊存在違章搭建未拆除等影響河道水環(huán)境的問題。二是2個區(qū)部分河道周邊工業(yè)企業(yè)，未按要求完成產業(yè)結構調整、污水納管以及生活污水處理。三是7個區(qū)部分河道周邊企業(yè)和居民，存在私設排污口致使雨污混排的情況，對河道造成污染。
3.環(huán)境保護監(jiān)督管理存在的問題。環(huán)境保護違法案件未按規(guī)定進行處理處罰，部分案件行政處罰裁量不當，12家企業(yè)未按規(guī)定從重處罰。
三、社會保險基金預算管理和相關民生政策落實審計情況
(一)社會保險基金預算審計發(fā)現(xiàn)的問題。
2018年，全市社會保險基金收入共計4429.67億元，支出共計3951.48億元。從審計情況看，本市平穩(wěn)落實國家各項社會保險政策，規(guī)范社會保險基金預算管理，但也存在一些問題。
1.社會保險信息系統(tǒng)數(shù)據審核不嚴，影響發(fā)放準確性。由于社會保險經辦機構未對相關業(yè)務數(shù)據進行比對和審核，導致195名參保對象待遇的計算發(fā)放不準確，存在多發(fā)、少發(fā)等情況，涉及金額98萬元。
2.同一類培訓項目在不同資金渠道列支，不利于預算的集中管理。高技能人才培訓專項補貼資金，分別從失業(yè)保險基金和教育附加專項資金兩個渠道列支，相關資金補貼渠道未理順，涉及金額4599萬元。
3.工傷保險先行支付資金未及時清理。截至2018年底，相關經辦機構未收回的工傷保險先行支付資金達1.35億元，其中3年以上未收回的共計5968萬元。
(二)保障性安居工程政策跟蹤審計發(fā)現(xiàn)的問題。
根據審計署的統(tǒng)一部署和要求，市審計局對市本級和6個區(qū)2018年保障性安居工程資金投入和使用績效進行了審計。從審計情況看，本市貫徹落實中央關于保障性安居工程的政策要求，采取多項措施，著力改善困難群眾的居住條件，但也存在一些問題。
1.公共租賃住房房源配置不合理。一方面，截至2018年底，有900套房源由于適配性差等原因，空置1年以上。另一方面，個別小區(qū)房源存在申請對象排隊輪候的情況，平均輪候時間18個月，最長30個月。
2.保障房項目延期交房，增加政府征收成本。由于部分征收安置房源未按期交付，造成3個區(qū)1916戶征收安置對象未能及時入住，政府額外支付逾期過渡費9718萬元。
3.保障性住房被違規(guī)占用和出租。5個區(qū)存在保障性住房被違規(guī)用于經營、占用、出租、改變用途等情況，涉及房源233套。
4.超標準安置動遷戶。2個區(qū)超標準、超范圍發(fā)放動遷補償款，涉及動遷安置戶266戶，金額共計3127萬元。
5.棚戶區(qū)改造專項貸款資金用于商業(yè)項目。個別棚戶區(qū)改造項目實施單位，將專項貸款用于其他商業(yè)住宅開發(fā)項目，涉及金額3291萬元。
(三)“一卡通”惠農補貼政策落實審計發(fā)現(xiàn)的問題。
根據審計署的統(tǒng)一部署和要求，市審計局對2個區(qū)開展了“一卡通”惠農補貼情況專項審計。從審計情況看，本市積極落實強農惠農富農政策，財政支農投入力度不斷加大，涉農補貼資金管理使用總體情況較好，但也存在一些問題。
1.違規(guī)申領惠農補貼資金。個別人員以虛報、冒領等手段，違規(guī)申領、享受各類惠農補貼資金，涉及金額共計25萬元。
2.未按規(guī)定程序劃撥補貼資金。2個區(qū)未按規(guī)定將農村危房改造補貼資金直接劃撥至農戶，而是層層轉撥資金，影響資金到位的及時性，涉及金額878萬元。
3.拖欠秸稈收購款。個別負責秸稈收集的農業(yè)合作社，未按協(xié)議約定及時支付收購款，拖欠104家農戶和單位，涉及金額265萬元。
四、國有資本經營預算管理和國有企業(yè)經營審計情況
(一)國有資本經營預算審計發(fā)現(xiàn)的問題。
2018年，市本級國有資本經營預算收入共計132.77億元，支出共計122.96億元。市審計局對市本級國資經營預算管理情況開展了審計，抽查了部分市屬國有企業(yè)。從審計情況看，本市國資經營預算執(zhí)行基本規(guī)范，預算支出對增強國有企業(yè)活力提供了進一步支撐，但也存在一些問題。
1.企業(yè)少計利潤影響國資收益收繳基數(shù)的準確性。5家企業(yè)未按規(guī)定結轉收支，造成少計利潤共計15.48億元，影響2018年及以前年度國資收益收繳基數(shù)的準確性。
2.技術能級提升項目資金未有效使用。由于該項目實施主體發(fā)生變更，但相關企業(yè)未及時履行報告程序，結果造成3580萬元支持資金滯留，未有效使用。
3.重復申報補貼資金。個別國有企業(yè)在申報2018年專項補貼資金時，將以前年度已申領的補貼資金重復申報，涉及金額1347萬元。
(二)部分國有企業(yè)經營管理審計發(fā)現(xiàn)的問題。
市審計局對部分市屬國有企業(yè)開展了審計，從審計情況看，相關企業(yè)貫徹落實市委、市政府關于進一步深化國資國企改革的要求，立足核心主業(yè)，不斷激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，但也存在一些問題。
1.國有企業(yè)違規(guī)經營。一是3家企業(yè)下屬公司在采購或銷售環(huán)節(jié)違規(guī)與職工投資企業(yè)發(fā)生關聯(lián)交易，涉及金額4519萬元。二是個別國有銀行下屬分行違規(guī)辦理個人貸款和票據業(yè)務，涉及金額5.67億元。
2.經營風險管控不到位。個別企業(yè)下屬公司開展融資租賃業(yè)務，盡職調查流于形式，在未確認業(yè)務真實性的情況下提供融資，導致9211萬元資金逾期未收回。
3.薪酬、福利發(fā)放不規(guī)范。個別企業(yè)下屬公司支付應由職工承擔的補充住房公積金5214萬元，超標準繳納職工企業(yè)年金177萬元，在規(guī)定薪酬外發(fā)放各類獎勵439萬元。
4.拖欠民營企業(yè)工程賬款。2家市屬國有企業(yè)因建設資金不到位、工程進度款撥付不及時等原因，拖欠民營企業(yè)工程賬款，涉及金額1.47億元。
五、審計移送的違紀違法問題線索情況
市審計局圍繞“查問題、防風險、促改革、助發(fā)展”，對內立足微觀查處問題，對外強化監(jiān)督合力，建立與市紀檢監(jiān)察機關、公安機關、主管部門的協(xié)調配合機制。一年來，共移送各類違紀違法問題線索20項，主要涉及機關事業(yè)單位人員違反財經紀律，國有企業(yè)管理中違規(guī)操作，民生領域侵占群眾利益，工程領域違規(guī)承發(fā)包等方面內容。
六、審計建議
從審計情況看，對標市委、市政府提出的著力推動改革開放向縱深發(fā)展、著力推動經濟高質量發(fā)展等重點工作要求，財政資金在提質增效方面還有較大的空間。為此，應深入推進重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，進一步完善相關配套措施和制度規(guī)則，在改革舉措的落地見效上下更大功夫。
(一)繼續(xù)深化財稅領域改革，切實提高財政資源配置效率。優(yōu)化財政預算安排和資金分配，著力加強以績效為導向的預算支出效能管理，提高績效評價的科學性和公信力，加大財政資金統(tǒng)籌力度，提高資金使用績效。
(二)支持深化重點領域改革，切實加強國資國企監(jiān)督管理。進一步盤活國有資產，強化國有資本收益管理，嚴格規(guī)范國有企業(yè)經營管理，加強國有企業(yè)經營風險防控，不斷提升國有資產管理水平。
(三)切實強化民生領域監(jiān)管，推進重大民生政策貫徹落實。加強環(huán)保、住房、惠農等各類民生資金使用及項目的監(jiān)管，切實提高人民群眾獲得感和幸福感。加大對民生領域違規(guī)違紀問題的處罰力度，堅決糾正損害群眾利益的行為。
(四)充分發(fā)揮政策引導效應，為助推改革提供有力的支撐和保障。按照激勵創(chuàng)新和嚴格規(guī)范相結合的原則，研究出臺相關領域政策措施和制度規(guī)則。強化制度執(zhí)行，規(guī)范權力運行。完善政策措施，加強統(tǒng)籌協(xié)調，為確保重大政策貫徹落實、經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展保駕護航。
主任、各位副主任、秘書長，各位委員：
我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，在市委、市政府的堅強領導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實中央和市委審計委員會會議精神，自覺接受市人大的監(jiān)督，按照“治已病，防未病”的要求，堅持問題導向，依法履行審計監(jiān)督職責，不斷鞏固和提升審計成果，努力為上海提升城市能級和核心競爭力，著力構筑發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢，推動經濟高質量發(fā)展作出新的更大貢獻！
以上報告，請予審議。
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