最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治已成為國(guó)際共識(shí)
審計(jì)署審計(jì)科研所 崔振龍
2013年10月22日至26日，160多個(gè)國(guó)家的587名世界審計(jì)組織成員和觀察員代表齊聚北京，召開世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)。這是世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)展史上的一件盛事和一座里程碑，對(duì)于凝聚各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)力量和共識(shí)推動(dòng)完善國(guó)家治理，乃至全球治理具有重要意義。本屆大會(huì)第一主議題是“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”，與會(huì)代表圍繞該議題開展深入研討并一致認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，促進(jìn)良好的國(guó)家治理是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。這一共識(shí)為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理提供了依據(jù)和基本遵循。
一、“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”議題的歷史回顧
世界審計(jì)組織將“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”、“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)政政策的長(zhǎng)期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”，列為第二十一屆大會(huì)的主議題。其中“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”作為大會(huì)第一主議題。第一主議題的提出和確立得到了國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界人士的廣泛認(rèn)同。
2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上作了題為“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的重要講話，高屋建瓴地提出了“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”的重要命題。2011年9月，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署審計(jì)科研所在北京聯(lián)合召開了“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”專題研討會(huì)，來(lái)自高等院校的徐湘林、馬駿、耿建新、張立民等專家教授共30余人參加了會(huì)議。會(huì)上，各位專家教授圍繞國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用和定位等問(wèn)題進(jìn)行了十分深入的探討。2011年9月，審計(jì)署審計(jì)科研所和中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)向社會(huì)各界發(fā)出“召開國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理研討會(huì)”的征文通知，共計(jì)征收論文278篇，并于同年11月在南寧聯(lián)合召開了“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”研討會(huì)。審計(jì)署還將“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”作為2012年5月召開的第二屆全國(guó)審計(jì)青年論壇的議題。
“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”議題經(jīng)由中國(guó)審計(jì)署提議并能夠在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生廣泛共鳴，源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)歷史使命的雙重需求。隨著科技進(jìn)步和全球化進(jìn)程的加快，世界政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。除了通脹、貧困和腐敗等問(wèn)題外，人口、氣候、資源環(huán)境等成為威脅全球安全的突出問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這些安全威脅，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，各個(gè)國(guó)家紛紛采取措施，改進(jìn)公共資源配置，改善國(guó)家治理。世界審計(jì)組織一直把推動(dòng)公共部門的良好治理作為重要任務(wù)之一，制定并頒布了《良好治理指南》。2010年制定的《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011-2016）》要求展示最高審計(jì)機(jī)關(guān)的價(jià)值和作用，認(rèn)為“各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家民主體制的重要支柱，在促進(jìn)公共部門績(jī)效，加強(qiáng)良好治理、透明和問(wèn)責(zé)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用”。多年來(lái)，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)秉承《利馬宣言》和《墨西哥宣言》的精神，致力于促進(jìn)完善國(guó)家治理。
在2011年10月召開的世界審計(jì)組織理事會(huì)第62次會(huì)議上，中國(guó)審計(jì)長(zhǎng)提議將“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”作為世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)第一主議題，得到了理事會(huì)成員的一致認(rèn)同。同時(shí)，世界審計(jì)組織理事會(huì)第62次會(huì)議決定由中國(guó)審計(jì)署擔(dān)任這一主議題的主席。中國(guó)審計(jì)署按照第二十一屆大會(huì)議事規(guī)則，起草了主論文并分發(fā)給各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)，收集了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的國(guó)家論文并進(jìn)行研究分析，以此為基礎(chǔ)起草了研討論文。研討論文初稿完成后，在2013年5月舉行的北京宣言國(guó)際研討會(huì)上，征求了與會(huì)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)代表的意見。研討論文綜合了主論文的主要觀點(diǎn)和61個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)提交的國(guó)家論文的所有相關(guān)內(nèi)容。在第二十一屆大會(huì)上，以研討論文為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)大會(huì)和分組討論，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)深刻體認(rèn)到“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”主題的重要性，認(rèn)為在世界審計(jì)組織的支持下，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理和全球治理中發(fā)揮著重要作用。
二、“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”是《北京宣言》的核心組成部分
縱觀世界審計(jì)組織成立60年來(lái)召開的21次大會(huì)，共大會(huì)繪就了18份共識(shí)和3份宣言。宣言規(guī)定了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)使命需要恪守的基本原則和理念，明確了審計(jì)工作的未來(lái)發(fā)展方向，是世界審計(jì)組織發(fā)展史上的里程碑。1977年的《利馬宣言》和2007年的《墨西哥宣言》奠定了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的原則。本屆大會(huì)的唯一正式成果文件《北京宣言——最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》（以下簡(jiǎn)稱為《北京宣言》），為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)確立新的發(fā)展方向、任務(wù)和目標(biāo)提供了指引。
從大會(huì)成果的內(nèi)容來(lái)看，《北京宣言》和《北京共識(shí)》均是大會(huì)的重要成果?！侗本┕沧R(shí)》以本屆大會(huì)通過(guò)的“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”、“最高審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)財(cái)政政策可持續(xù)性”兩項(xiàng)主議題研討成果為主要內(nèi)容。《北京共識(shí)》在形式上作為《北京宣言》附件，在實(shí)質(zhì)上為《北京宣言》奠定了基礎(chǔ)。《北京宣言》緊緊圍繞“最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治”這一鮮明主題，明確了國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。
最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良好的國(guó)家治理是《北京宣言》的基本要義。本屆大會(huì)的兩個(gè)主議題為“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”、“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)政政策的長(zhǎng)期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”，前者從理論層面探討國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系、國(guó)家審計(jì)在完善國(guó)家治理方面的作用、面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施等，后者專注于探討國(guó)家審計(jì)在政府治理某一領(lǐng)域中的作用。這兩個(gè)議題雖然在探討的重點(diǎn)和層次上存在差異，但是精神內(nèi)核均為最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家健康和可持續(xù)發(fā)展中的作用，以及促進(jìn)完善國(guó)家治理的方式和途徑。
三、最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治的主要內(nèi)容
國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理這一共識(shí)，為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)確立未來(lái)發(fā)展方向、任務(wù)和目標(biāo)提供了依據(jù)和基本遵循。國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理這一共識(shí)分為簡(jiǎn)介、討論結(jié)果和建議三個(gè)部分。理解該共識(shí)需要把握以下幾個(gè)方面。
（一）治理的內(nèi)涵
人們對(duì)“治理”一詞有著不同的表述。被認(rèn)為比較有代表性和權(quán)威性的定義是“全球治理委員會(huì)”在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中的界定：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”。當(dāng)“治理”一詞用于對(duì)國(guó)家政治狀況的分析、研究和表述時(shí)，多指國(guó)家治理。國(guó)家治理有其特性，主要表現(xiàn)在：從國(guó)家治理主體而言，包括了政府、公民、其他非政府組織等第三部門；從國(guó)家治理的機(jī)制而言，既包括政府管理協(xié)調(diào)、市場(chǎng)配置、公民社會(huì)自治，又包括了中央和地方、區(qū)域間的互動(dòng)；從國(guó)家治理的理念而言，強(qiáng)調(diào)了責(zé)任、透明、民主、合法性和公平公正；從國(guó)家治理的目標(biāo)而言，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平正義、和諧穩(wěn)定、國(guó)家繁榮發(fā)展和人民利益獲得保障和提高。從上述可見，國(guó)家治理就是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。良好的國(guó)家治理包括法治、高效、責(zé)任、回應(yīng)、公開透明和公民參與等關(guān)鍵要素。
（二）國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間應(yīng)是雙向互動(dòng)的關(guān)系
國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，旨在促進(jìn)責(zé)任政府的建立和完善。責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)是建立權(quán)力和責(zé)任相匹配、對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的政府。實(shí)現(xiàn)對(duì)政府問(wèn)責(zé)需要在國(guó)家治理體系中有健全的責(zé)任體系和監(jiān)管體系。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中重要的監(jiān)管體系之一，本質(zhì)上是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約、懲治和打擊腐敗、促進(jìn)國(guó)家安全、增進(jìn)和改善人民福祉，發(fā)揮自身獨(dú)有的預(yù)防、揭示和抵御功能，促進(jìn)政府承擔(dān)和履行公共責(zé)任為天職，維護(hù)社會(huì)公眾的利益，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的重要手段。
國(guó)家審計(jì)職能的有效履行有賴于良好的國(guó)家治理。國(guó)家治理這一大系統(tǒng)是國(guó)家審計(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境，良好的國(guó)家治理有助于國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮。良好的國(guó)家治理應(yīng)包括健全的國(guó)家治理體系和卓越的國(guó)家治理能力。國(guó)家治理體系是治理主體管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。國(guó)家治理能力則是治理主體運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，是國(guó)家治理體系中的一種制度安排，因而治理主體需要在本國(guó)憲法或其他法律中明確審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)，為審計(jì)工作提供運(yùn)行的平臺(tái)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)的有效運(yùn)行還需要與國(guó)家治理體系相匹配的治理能力，否則憲法或其它法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)成為擺設(shè)。
（三）以實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理為審計(jì)工作的聚焦點(diǎn)、著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)
實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理，是各個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)不懈的追求。盡管各國(guó)政治制度以及審計(jì)體制雖然不盡相同，但最高審計(jì)機(jī)關(guān)致力于加強(qiáng)公共財(cái)政和公共管理領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)制和透明度，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的建立和完善，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理定的目標(biāo)是相同的。各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理為審計(jì)工作的聚焦點(diǎn)、著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，探索國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的方式和途徑，并在以下方面達(dá)成共識(shí)：推動(dòng)建設(shè)誠(chéng)實(shí)廉潔的政府，提高政府使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性，強(qiáng)化公共部門的責(zé)任和透明，樹立維護(hù)民主法治的意識(shí)，維護(hù)公共利益，促進(jìn)改善民生等方式，推動(dòng)完善國(guó)家治理。這些共識(shí)為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理提供了基本遵循和依據(jù)，體現(xiàn)了世界審計(jì)組織“經(jīng)驗(yàn)分享、人人共惠”的理念。
（四）適應(yīng)性變革是最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的重要措施
各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)一致認(rèn)為，應(yīng)對(duì)措施有以下五條：以“國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理”的理念為引領(lǐng)，切實(shí)履行審計(jì)職責(zé)；繼續(xù)努力使審計(jì)機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性；為審計(jì)創(chuàng)造專業(yè)環(huán)境和條件；加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)能力建設(shè)；與利益相關(guān)方進(jìn)行溝通和合作。這一應(yīng)對(duì)措施可分為三個(gè)層次：一是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)保持足夠的職業(yè)敏感性，回應(yīng)利益相關(guān)方的期盼，以保證審計(jì)工作的相關(guān)性。二是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員能力建設(shè)，應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)家治理對(duì)國(guó)家審計(jì)的多樣性需求。三是加強(qiáng)與關(guān)鍵利益相關(guān)者的溝通與合作、促進(jìn)社會(huì)公眾參與審計(jì)過(guò)程和審計(jì)結(jié)果的公布，增強(qiáng)審計(jì)效能。
（五）恪守審計(jì)獨(dú)立性是最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理的前提
最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理，是以其充分履行國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能為基本前提和基礎(chǔ)。監(jiān)督職能的履行需要確保最高審計(jì)機(jī)關(guān)擁有必要的獨(dú)立性。最高審計(jì)機(jī)關(guān)只有在獨(dú)立于被審計(jì)單位且不受外來(lái)影響的情況下才能客觀有效地開展審計(jì)工作。因此，本屆大會(huì)在倡導(dǎo)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治的主旋律下，重申了《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、聯(lián)合國(guó)有關(guān)最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性決議所闡明獨(dú)立性在國(guó)家審計(jì)中的基本原則和地位。
（六）世界審計(jì)組織力促完善國(guó)家治理和全球治理
伴隨著國(guó)際金融危機(jī)、次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)相繼爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)治理的秩序和機(jī)制進(jìn)入新的變革期，世界審計(jì)組織與其他國(guó)際組織一樣，也面臨著工作流程和工作方法現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)深入探討了世界審計(jì)組織在推動(dòng)完善國(guó)家治理和全球治理中的作用并一致認(rèn)為，世界審計(jì)組織應(yīng)指導(dǎo)和推動(dòng)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善本國(guó)的國(guó)家治理，并積極參與全球治理規(guī)則的制定及治理實(shí)務(wù)，在加強(qiáng)財(cái)務(wù)紀(jì)律、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并揭示經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、打擊腐敗、維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等國(guó)際事務(wù)和全球化問(wèn)題中發(fā)出聲音。
四、最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響
國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理共識(shí)一經(jīng)形成，將會(huì)對(duì)世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作認(rèn)知、戰(zhàn)略規(guī)劃等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
共識(shí)是世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)，第一次站在國(guó)家治理的高度明確地表述了國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分。盡管從歷史發(fā)展過(guò)程和各國(guó)審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家審計(jì)始終是國(guó)家治理的重要組成部分，但是這種認(rèn)知長(zhǎng)期處于潛意識(shí)或無(wú)意識(shí)狀態(tài)。本屆大會(huì)達(dá)成的共識(shí)將有助于促進(jìn)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)樹立促進(jìn)完善國(guó)家治理的意識(shí)。
共識(shí)確立了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。如果說(shuō)《利馬宣言》宣告了一個(gè)機(jī)制的誕生，《墨西哥宣言》則是對(duì)最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的保證，本屆大會(huì)達(dá)成的共識(shí)則解決了審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該做什么以及如何做的問(wèn)題。審計(jì)目標(biāo)明確，才能定位好最高審計(jì)機(jī)關(guān)前進(jìn)的方向；審計(jì)任務(wù)清晰，才能把握好最高審計(jì)機(jī)關(guān)奮斗的路徑。
共識(shí)將改變審計(jì)政策制定者的思維方式。對(duì)于世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治的構(gòu)想業(yè)已提出，在本國(guó)憲法或其他法律授權(quán)范圍內(nèi)落實(shí)構(gòu)想是一種更高的能力要求。最高審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員需要站在國(guó)家治理的角度思考組織發(fā)展戰(zhàn)略，年度審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)項(xiàng)目的選擇，審計(jì)組織方式方法，審計(jì)成果的內(nèi)容、提交對(duì)象和方式，以及審計(jì)建議等。
一、“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”議題的歷史回顧
世界審計(jì)組織將“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”、“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)政政策的長(zhǎng)期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”，列為第二十一屆大會(huì)的主議題。其中“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”作為大會(huì)第一主議題。第一主議題的提出和確立得到了國(guó)內(nèi)外社會(huì)各界人士的廣泛認(rèn)同。
2011年7月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上作了題為“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”的重要講話，高屋建瓴地提出了“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”的重要命題。2011年9月，中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)與審計(jì)署審計(jì)科研所在北京聯(lián)合召開了“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”專題研討會(huì)，來(lái)自高等院校的徐湘林、馬駿、耿建新、張立民等專家教授共30余人參加了會(huì)議。會(huì)上，各位專家教授圍繞國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系、國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用和定位等問(wèn)題進(jìn)行了十分深入的探討。2011年9月，審計(jì)署審計(jì)科研所和中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)向社會(huì)各界發(fā)出“召開國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理研討會(huì)”的征文通知，共計(jì)征收論文278篇，并于同年11月在南寧聯(lián)合召開了“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”研討會(huì)。審計(jì)署還將“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”作為2012年5月召開的第二屆全國(guó)審計(jì)青年論壇的議題。
“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”議題經(jīng)由中國(guó)審計(jì)署提議并能夠在國(guó)際社會(huì)產(chǎn)生廣泛共鳴，源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)歷史使命的雙重需求。隨著科技進(jìn)步和全球化進(jìn)程的加快，世界政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了很大變化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。除了通脹、貧困和腐敗等問(wèn)題外，人口、氣候、資源環(huán)境等成為威脅全球安全的突出問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這些安全威脅，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，各個(gè)國(guó)家紛紛采取措施，改進(jìn)公共資源配置，改善國(guó)家治理。世界審計(jì)組織一直把推動(dòng)公共部門的良好治理作為重要任務(wù)之一，制定并頒布了《良好治理指南》。2010年制定的《世界審計(jì)組織戰(zhàn)略規(guī)劃（2011-2016）》要求展示最高審計(jì)機(jī)關(guān)的價(jià)值和作用，認(rèn)為“各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)是國(guó)家民主體制的重要支柱，在促進(jìn)公共部門績(jī)效，加強(qiáng)良好治理、透明和問(wèn)責(zé)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用”。多年來(lái)，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)秉承《利馬宣言》和《墨西哥宣言》的精神，致力于促進(jìn)完善國(guó)家治理。
在2011年10月召開的世界審計(jì)組織理事會(huì)第62次會(huì)議上，中國(guó)審計(jì)長(zhǎng)提議將“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”作為世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)第一主議題，得到了理事會(huì)成員的一致認(rèn)同。同時(shí)，世界審計(jì)組織理事會(huì)第62次會(huì)議決定由中國(guó)審計(jì)署擔(dān)任這一主議題的主席。中國(guó)審計(jì)署按照第二十一屆大會(huì)議事規(guī)則，起草了主論文并分發(fā)給各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)，收集了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的國(guó)家論文并進(jìn)行研究分析，以此為基礎(chǔ)起草了研討論文。研討論文初稿完成后，在2013年5月舉行的北京宣言國(guó)際研討會(huì)上，征求了與會(huì)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)代表的意見。研討論文綜合了主論文的主要觀點(diǎn)和61個(gè)最高審計(jì)機(jī)關(guān)提交的國(guó)家論文的所有相關(guān)內(nèi)容。在第二十一屆大會(huì)上，以研討論文為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)大會(huì)和分組討論，各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)深刻體認(rèn)到“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”主題的重要性，認(rèn)為在世界審計(jì)組織的支持下，國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理和全球治理中發(fā)揮著重要作用。
二、“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”是《北京宣言》的核心組成部分
縱觀世界審計(jì)組織成立60年來(lái)召開的21次大會(huì)，共大會(huì)繪就了18份共識(shí)和3份宣言。宣言規(guī)定了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)使命需要恪守的基本原則和理念，明確了審計(jì)工作的未來(lái)發(fā)展方向，是世界審計(jì)組織發(fā)展史上的里程碑。1977年的《利馬宣言》和2007年的《墨西哥宣言》奠定了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的原則。本屆大會(huì)的唯一正式成果文件《北京宣言——最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》（以下簡(jiǎn)稱為《北京宣言》），為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)確立新的發(fā)展方向、任務(wù)和目標(biāo)提供了指引。
從大會(huì)成果的內(nèi)容來(lái)看，《北京宣言》和《北京共識(shí)》均是大會(huì)的重要成果?！侗本┕沧R(shí)》以本屆大會(huì)通過(guò)的“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”、“最高審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)財(cái)政政策可持續(xù)性”兩項(xiàng)主議題研討成果為主要內(nèi)容。《北京共識(shí)》在形式上作為《北京宣言》附件，在實(shí)質(zhì)上為《北京宣言》奠定了基礎(chǔ)。《北京宣言》緊緊圍繞“最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治”這一鮮明主題，明確了國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。
最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良好的國(guó)家治理是《北京宣言》的基本要義。本屆大會(huì)的兩個(gè)主議題為“國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理”、“最高審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)政政策的長(zhǎng)期可持續(xù)性領(lǐng)域的作用”，前者從理論層面探討國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的關(guān)系、國(guó)家審計(jì)在完善國(guó)家治理方面的作用、面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)措施等，后者專注于探討國(guó)家審計(jì)在政府治理某一領(lǐng)域中的作用。這兩個(gè)議題雖然在探討的重點(diǎn)和層次上存在差異，但是精神內(nèi)核均為最高審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)家健康和可持續(xù)發(fā)展中的作用，以及促進(jìn)完善國(guó)家治理的方式和途徑。
三、最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治的主要內(nèi)容
國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理這一共識(shí)，為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)確立未來(lái)發(fā)展方向、任務(wù)和目標(biāo)提供了依據(jù)和基本遵循。國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理這一共識(shí)分為簡(jiǎn)介、討論結(jié)果和建議三個(gè)部分。理解該共識(shí)需要把握以下幾個(gè)方面。
（一）治理的內(nèi)涵
人們對(duì)“治理”一詞有著不同的表述。被認(rèn)為比較有代表性和權(quán)威性的定義是“全球治理委員會(huì)”在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中的界定：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以協(xié)調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排”。當(dāng)“治理”一詞用于對(duì)國(guó)家政治狀況的分析、研究和表述時(shí)，多指國(guó)家治理。國(guó)家治理有其特性，主要表現(xiàn)在：從國(guó)家治理主體而言，包括了政府、公民、其他非政府組織等第三部門；從國(guó)家治理的機(jī)制而言，既包括政府管理協(xié)調(diào)、市場(chǎng)配置、公民社會(huì)自治，又包括了中央和地方、區(qū)域間的互動(dòng)；從國(guó)家治理的理念而言，強(qiáng)調(diào)了責(zé)任、透明、民主、合法性和公平公正；從國(guó)家治理的目標(biāo)而言，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平正義、和諧穩(wěn)定、國(guó)家繁榮發(fā)展和人民利益獲得保障和提高。從上述可見，國(guó)家治理就是通過(guò)配置和運(yùn)行國(guó)家權(quán)力，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行控制、管理和提供服務(wù)，確保國(guó)家安全，捍衛(wèi)國(guó)家利益，維護(hù)人民權(quán)益，保持社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。良好的國(guó)家治理包括法治、高效、責(zé)任、回應(yīng)、公開透明和公民參與等關(guān)鍵要素。
（二）國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間應(yīng)是雙向互動(dòng)的關(guān)系
國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，旨在促進(jìn)責(zé)任政府的建立和完善。責(zé)任政府的實(shí)質(zhì)是建立權(quán)力和責(zé)任相匹配、對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的政府。實(shí)現(xiàn)對(duì)政府問(wèn)責(zé)需要在國(guó)家治理體系中有健全的責(zé)任體系和監(jiān)管體系。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中重要的監(jiān)管體系之一，本質(zhì)上是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”，通過(guò)對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督和制約、懲治和打擊腐敗、促進(jìn)國(guó)家安全、增進(jìn)和改善人民福祉，發(fā)揮自身獨(dú)有的預(yù)防、揭示和抵御功能，促進(jìn)政府承擔(dān)和履行公共責(zé)任為天職，維護(hù)社會(huì)公眾的利益，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治的重要手段。
國(guó)家審計(jì)職能的有效履行有賴于良好的國(guó)家治理。國(guó)家治理這一大系統(tǒng)是國(guó)家審計(jì)運(yùn)行的外部環(huán)境，良好的國(guó)家治理有助于國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮。良好的國(guó)家治理應(yīng)包括健全的國(guó)家治理體系和卓越的國(guó)家治理能力。國(guó)家治理體系是治理主體管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。國(guó)家治理能力則是治理主體運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，是國(guó)家治理體系中的一種制度安排，因而治理主體需要在本國(guó)憲法或其他法律中明確審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)，為審計(jì)工作提供運(yùn)行的平臺(tái)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)的有效運(yùn)行還需要與國(guó)家治理體系相匹配的治理能力，否則憲法或其它法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)成為擺設(shè)。
（三）以實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理為審計(jì)工作的聚焦點(diǎn)、著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)
實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理，是各個(gè)國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)不懈的追求。盡管各國(guó)政治制度以及審計(jì)體制雖然不盡相同，但最高審計(jì)機(jī)關(guān)致力于加強(qiáng)公共財(cái)政和公共管理領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)制和透明度，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)制的建立和完善，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理定的目標(biāo)是相同的。各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理為審計(jì)工作的聚焦點(diǎn)、著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，探索國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理的方式和途徑，并在以下方面達(dá)成共識(shí)：推動(dòng)建設(shè)誠(chéng)實(shí)廉潔的政府，提高政府使用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性，強(qiáng)化公共部門的責(zé)任和透明，樹立維護(hù)民主法治的意識(shí)，維護(hù)公共利益，促進(jìn)改善民生等方式，推動(dòng)完善國(guó)家治理。這些共識(shí)為各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理提供了基本遵循和依據(jù)，體現(xiàn)了世界審計(jì)組織“經(jīng)驗(yàn)分享、人人共惠”的理念。
（四）適應(yīng)性變革是最高審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的重要措施
各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)一致認(rèn)為，應(yīng)對(duì)措施有以下五條：以“國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理”的理念為引領(lǐng)，切實(shí)履行審計(jì)職責(zé)；繼續(xù)努力使審計(jì)機(jī)關(guān)保持獨(dú)立性；為審計(jì)創(chuàng)造專業(yè)環(huán)境和條件；加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)能力建設(shè)；與利益相關(guān)方進(jìn)行溝通和合作。這一應(yīng)對(duì)措施可分為三個(gè)層次：一是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)保持足夠的職業(yè)敏感性，回應(yīng)利益相關(guān)方的期盼，以保證審計(jì)工作的相關(guān)性。二是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員能力建設(shè)，應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)家治理對(duì)國(guó)家審計(jì)的多樣性需求。三是加強(qiáng)與關(guān)鍵利益相關(guān)者的溝通與合作、促進(jìn)社會(huì)公眾參與審計(jì)過(guò)程和審計(jì)結(jié)果的公布，增強(qiáng)審計(jì)效能。
（五）恪守審計(jì)獨(dú)立性是最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理的前提
最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善國(guó)家治理，是以其充分履行國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能為基本前提和基礎(chǔ)。監(jiān)督職能的履行需要確保最高審計(jì)機(jī)關(guān)擁有必要的獨(dú)立性。最高審計(jì)機(jī)關(guān)只有在獨(dú)立于被審計(jì)單位且不受外來(lái)影響的情況下才能客觀有效地開展審計(jì)工作。因此，本屆大會(huì)在倡導(dǎo)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治的主旋律下，重申了《利馬宣言》、《墨西哥宣言》、聯(lián)合國(guó)有關(guān)最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性決議所闡明獨(dú)立性在國(guó)家審計(jì)中的基本原則和地位。
（六）世界審計(jì)組織力促完善國(guó)家治理和全球治理
伴隨著國(guó)際金融危機(jī)、次貸危機(jī)、歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)相繼爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)治理的秩序和機(jī)制進(jìn)入新的變革期，世界審計(jì)組織與其他國(guó)際組織一樣，也面臨著工作流程和工作方法現(xiàn)代化的挑戰(zhàn)。各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)深入探討了世界審計(jì)組織在推動(dòng)完善國(guó)家治理和全球治理中的作用并一致認(rèn)為，世界審計(jì)組織應(yīng)指導(dǎo)和推動(dòng)最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)完善本國(guó)的國(guó)家治理，并積極參與全球治理規(guī)則的制定及治理實(shí)務(wù)，在加強(qiáng)財(cái)務(wù)紀(jì)律、及時(shí)發(fā)現(xiàn)并揭示經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、打擊腐敗、維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行等國(guó)際事務(wù)和全球化問(wèn)題中發(fā)出聲音。
四、最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響
國(guó)家審計(jì)促進(jìn)完善國(guó)家治理共識(shí)一經(jīng)形成，將會(huì)對(duì)世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作認(rèn)知、戰(zhàn)略規(guī)劃等產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
共識(shí)是世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)，第一次站在國(guó)家治理的高度明確地表述了國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分。盡管從歷史發(fā)展過(guò)程和各國(guó)審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家審計(jì)始終是國(guó)家治理的重要組成部分，但是這種認(rèn)知長(zhǎng)期處于潛意識(shí)或無(wú)意識(shí)狀態(tài)。本屆大會(huì)達(dá)成的共識(shí)將有助于促進(jìn)各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)樹立促進(jìn)完善國(guó)家治理的意識(shí)。
共識(shí)確立了各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。如果說(shuō)《利馬宣言》宣告了一個(gè)機(jī)制的誕生，《墨西哥宣言》則是對(duì)最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的保證，本屆大會(huì)達(dá)成的共識(shí)則解決了審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該做什么以及如何做的問(wèn)題。審計(jì)目標(biāo)明確，才能定位好最高審計(jì)機(jī)關(guān)前進(jìn)的方向；審計(jì)任務(wù)清晰，才能把握好最高審計(jì)機(jī)關(guān)奮斗的路徑。
共識(shí)將改變審計(jì)政策制定者的思維方式。對(duì)于世界審計(jì)組織和各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治的構(gòu)想業(yè)已提出，在本國(guó)憲法或其他法律授權(quán)范圍內(nèi)落實(shí)構(gòu)想是一種更高的能力要求。最高審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員需要站在國(guó)家治理的角度思考組織發(fā)展戰(zhàn)略，年度審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)項(xiàng)目的選擇，審計(jì)組織方式方法，審計(jì)成果的內(nèi)容、提交對(duì)象和方式，以及審計(jì)建議等。
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